Крум Зарков е зам.-председател на парламентарната група БСП за България в 44-ото Народно събрание. Завършил е международно публично право и право на международните организации в Университета Париж 1 „Пантеон-Сорбона“. Член на Изпълнителното бюро на НС на БСП и на редколегията на сп. „Ново време“.

„ТАКА ИСКАТ ОТ БРЮКСЕЛ”, или как 44-ото Народно събрание (не) разбира европейските изисквания

Брой 2, Февруари 2019

 Няма по-голям удар по доверието в Европейския съюз от това да оправдаваш с него собствената си некадърност или непочтеност. И не Европа е виновна, че у нас броят на законите расте ведно с чувството за беззаконие.  

 


 Свикнахме сякаш в парламентарната ни репуб­лика Народното събрание (1) да е институция­та с най-ниска степен на доверие. 44-ият парламент не само че не променя това, а е напът да затвърди тази пагубна за конституционното устройство на държавата представа у българските граждани (2).

Обясненията са до болка познати. Вместо място за дебат – арена на скандали; вместо орган за решения – изпълнител на чужда воля; вместо представителен форум – средище на посредствеността; вместо защитник на обществения – проводник на частни интереси. Тези разбирания са масово споделяни сред хората и надали някой може да каже, че са напълно лишени от основания. Но не са достатъчни, за да се изяснят причините за

пропастта, която дели избирателите
от собствените им избраници

В различна степен критики са засягали всички събрания от 1991 г. насам, като на прицел винаги са били личността на депутатите и същността на вземаните от тях решения. При това точно в този ред. Нещо ново се случва от края на миналата година обаче, когато общественото внимание се съсредоточи върху един дълго неглижиран въпрос – процедурата, по която се стига до тази решения. Начинът, по който се предлагат, обсъждат и приемат нови закони. Серия предложения, направени набързо и гласувани експресно, чиято кулминация бяха февруарските изменения на Изборния кодекс, насочиха най-сетне прожектора към естеството на работата на Народното събрание. Моментът не бива да бъде пропускан. Случващото се може да спомогне за изясняване на причините, заради които парламентът не успява да задоволи изискванията на избирателите. А това е важно, защото продължаващото недоверие в парламента в крайна сметка ще подкопае системата на парламентаризма, която не е нито повече, нито по-малко от гарант на политическата ни свобода.

В следващите редове ще се опитам да докажа, че недъзите на това Народно събрание не са вродени проблеми на парламентарната форма на управление. Те не са естествени за парламентаризма, а са следствие от неспазване на основни негови принципи и процедури. Накратко ще посоча главните пороци в работата, след което ще ги илюстрирам с един актуален, с оглед на наближаващите европейски избори, проблем, а именно как българският парламент се справя с нормите на Европейския съюз.

Две са всъщност големите слабости, които обуславят некачествената работа на 44-ото Народно събрание. Първата е откровеното и очевидно несъобразяване с правилата на съставяне, обсъждане и приемане на закони. И това не е просто детайл, нито заяждане между юристи. Едно от съществените ограничения на властта по отношение на закона е, че тя може да го променя единствено по определени процедури. Често използваното понятие „върховенство на закона“, което подчинява властта на правото, би било изпразнено от съдържание, ако правилата непрекъснато се променят, ако неограничено се нагаждат според желанията на властимащите.

В скорошна статия за Oxford Journal of Legal Studies известният теоретик Джоузеф Раз отива дори по-далеч, твърдейки, че върховенството на закона не засяга същността на правото, а начина на създаването и прилагането му. Според него принципът изисква законодателните решения да се вписват в стабилна обща правна рамка, да се съставят по обществено валидни причини, да се прилагат добросъвестно и т.н. (3)  И без специални познания по обща теория на правото е очевидно, че българският парламент не спазва систематизираните от професор Раз принципи. Напротив, законодателства се от позицията на сила, без обсъждания, без възможност за сериозен дебат и без каквото и да е уважение не само към противни аргументи, но и към основни постулати на правната наука.

И тук стигаме до същността на проблема, до втората, но най-важна причина за незадоволителната работа на парламента, а именно: как днешното политическо мнозинство възприема властта, с която разполага.

Идеята, че управлението им принадлежи тотално и неделимо
и че спечелването на избори предполага всевластие

В такава концепция опозицията са саботьори, критичните анализатори са платени, експертите – ненужни, медиите са каталогизирани според политическата линия на собственика, неправителствените организации са чужди агенти и т.н. А това са все важни участници в една парламентарна демокрация, имащи пряко отношение към работата на Народното събрание. Днес една добре функционираща парламентарна асамблея не може да е херметически затворена пленарна зала, а напротив – притегателен център на национален, а защо не и международен потенциал, който оформя и развива определена политическа идея, докато я превърне в закон.

От две години насам сме свидетели точно на обратното. Експертизата се дистанцира от Народното събрание или е прогонена, отвратена от случващото се. Достатъчно е само да споменем писмото до Председателя на Народното събрание от ръководителя на Консултативния съвет по законодателство проф. Огнян Герджиков, който поиска съветът да се разпусне, защото той и членовете му имат резерви към качеството на някои от приеманите от Народното събрание нормативни актове и не желаят имената им да се свързват с тях (4). 

Но освен експертизата, идеите също напуснаха трайно парламентарния ни живот. При липсата на сериозна законодателна програма на Министерския съвет и в отсъствието на ясни заявки за секторни реформи на преден план като инициатор на законодателни промени в България излиза… Брюксел. Настина в повечето държави членки на Европейския съюз голяма част от законодателния процес е свързана с въвеждане на местно ниво на европейски нормативни актове, но пречупени през практиката на родната действителност. У нас споменаването на белгийската столица може да служи или като оправдание за някоя недомислица, или като прикритие за реалните цели на даден законопроект.

Ще приведа три примера за това как 44-ото Народно събрание тълкува и претворява в закон европейските изисквания, като ще оставя на читателите да преценят каква е причината за различните изкривявания ‒ некомпетентност или недобросъвестност. И трите закона са ключови за този мандат. И за трите се твърди, че „така искат от Брюксел“. И трите предизвикаха отпор от опозицията, остра обществена полемика, президентско вето. Става дума за Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество, по-известен като „Антикорупция“, за промените в Наказателно-процесуалния кодекс, въвеждащи т.нар. таен арест, и за новия Закон за защита на личните данни, в частта му, засягаща медийната свобода.

Законът „Антикорупция“

е крайъгълен камък за разбирането едновременно за това как работи българският парламент и как общуват българските и европейските институции. „Новият“ закон (5) е всъщност амалгама от вече съществуващи разпоредби. Това важи и за основната, а и най-спорна негова част – т.нар. гражданска конфискация. Казано накратко, става дума за възможността държавата да отнеме имущество на дадено лице, защото то не може да докаже законен произход на средствата, с които го е придобило. Производството се гради върху два основни елемента. Първо, държавата започва да изследва имуществото на хора, които са обвинени в извършване на определен тип престъпления, но евентуал­ното им оправдаване не е пречка да се предявяви иск за отнемане (6), защото – и това е второто! – констатираното разминаване между приходите и разходите на обследваното лице създава законова презумпция, че имуществото му е незаконно.

Действително в създаването на този метод за противодействие на неоправдано забогатяване, прекръстен впоследствие на „Антикорупция“, има ясна европейска следа. Тя води до Механизма за сътрудничество и проверка, приложим към България от 2007 г. (7) насам. В мотивите на последните законови промени, предизвикали сериозни възмущения (8), ще намерим множество позовавания на различни доклади на Европейската комисия. Редно е обаче да имаме предвид няколко доста показателни факта.

На първо място, подобен тип „гражданска конфискация“ не съществува в никоя друга европейска държава, в т.ч. в Румъния – страна, също подложена на Механизъм за сътрудничество и проверка. Освен това самият Европейски съюз прие законодателство в областта на конфискацията на престъпни средства (9), в която съвсем не са залегнали принципите, въведени в нашето законодателство. Това, разбира се, не пречи българската държава да създава други механизми, но е показателно за това до каква степен българският модел би бил приемлив за страните членки.

Всъщност, цялата трескава активност по създаване на уникални правни институти може да приключи нерадостно с делата, заведени от български граждани в Европейския съд за правата на човека. Евентуални осъдителни решения ще доведат до нови изменения и най-вероятно до края на широко рекламирания суперзакон за справяне с корупцията.

Защо се получава така? Как хем изпълняваме европейските препоръки, хем оставаме неразбрани в Европа? Конкретната причина по отношение на този закон се корени в негативното развитие на замисления като инструмент за насърчаване на реформите Механизъм за сътрудничество, който обаче се превърна в алиби за бездействията и провалите на правителствата на ГЕРБ. Генералната причина обаче е, че 44-ият парламент просто не разбира или не иска да разбере европейските изисквания.

Брутален пример на неразбиране

е въвеждането на изключение от принципа за незабавно уведомяване на семейството на обвиняемия, когато същият е задържан под стража.

Твърди се, че тайният 48-часов арест, предизвикал спорове и притеснения, е изискване по директива (10). Така ли е наистина? Тази директива има за цел да установи минимални права на заподозрени и обвиняеми в рамките на наказателното производство. Част от тези права несъмнено са да бъдат уведомени семейството или близък (11), в определени случаи работодателят или консулски служби, че обвиняемият е задържан. Директивата признава обаче възможността на държавата при определени обстоя­телства да дерогира (12) тези права. Христоматиен пример за подобни обстоятелства е заподозрян в извършването на терористичен акт, който чрез близките си би могъл да предупреди свои съучастници и по този начин да осуети техния арест.

Вследствие на така предвидената възможност българският законодател направи общо изключение от принципа с неясни параметри, които биха могли да бъдат предпоставка за сериозни нарушения на човешките права на голям брой хора (13).

Не бяха взети предвид бележките на много от членовете на Комисията по правните въпроси, нито на правоприлагащите органи, нито на правозащитната общност. А те всички гласяха (14), че директивата не ни задължава и че нямаме нужда от такава дерогация, тъй като тя няма да допринесе съществено за ефективността на органите, но съдържа реален риск за човешките правата. Игнорирането на тези предупреждения доведе до парадоксална ситуация, при която въвеждането на европейския норматив за защита на правата на задържаните фактически застрашава същите тези права.

Естествено зад много от критиките по повод транспонирането на тази европейска директива прозираше и общото недоверие към държавните органи в България. При това не само към тяхната ефективност, а преди всичко към евентуалната им склонност да злоупотребяват със своите правомощия. 

Това, че българската, често патологична, действителност следва да се има предвид при внедряване на законодателство с първоизточник Европейския съюз, става особено ясно и при разглеждането на въпросите, възникнали около

новоприетия Закон за защита на личните данни

Обемист и сложен нормативен акт, изготвен отново вследствие на европейски нормативен документ (15). В частта, която представлява интерес, Регламентът обръща внимание на необходимостта при защита на личните данни да се имат предвид и други права, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз и по-точно правото на свобода на изразяване и свобода на информацията. По-нататък в серия разпоредби е изразена необходимостта да се търси баланс между тях, като пределно ясно е подчертано, че „за да се вземе предвид важността на правото на свобода на изразяване на мнение във всяко демократично общество, е необходимо свързаните с тази свобода понятия, като журналистиката например, да се тълкуват широко“ (16).

Не е възможно да намерим точния баланс, за който пледира европейският законодател, без да вземем предвид незавидното 111-то място на нашата страна в класацията за свобода на словото на Репортери без граница (17). Не е редно да търсим този баланс, без да отчетем многото случаи, при които специализирани администрации (18)  служат не на закона, а на властта. Всичко това показва, че би трябвало българският законодател да организира възможно най-щадящия за свободното слово вариант, като остави на съда възможността да се произнася във всеки конкретен случай, когато някой се оплаче от неправомерна употреба на личните му данни било от автор, било от изследовател, художник или писател.

Вместо това българският закон създаде цял каталог критерии, които следва да бъдат съобразявани от журналистите и техните редактори, преди да се появи дадена публикация. Критериите са много, но за сметка на това неясни. Обвързани са с тежки административно-наказателни санкции, вариращи от 5000 лв. нагоре, като по Регламент те могат да стигнат до 20 000 000 евро. Повече от вероятно е, че това ще доведе до автоцензура, като дори смелите журналисти са спирани от далеч по-предпазливите медийни собственици, които освен под обичайния политически натиск ще са поставени под угроза от финансовите санкции.  И не, не това иска Брюксел!

В навечерието на европейските избори е редно да обърнем внимание на някои гръмогласни борци срещу евроскептицизма, че няма по-голям удар по доверието в Европейския съюз от това да оправдаваш с него собствената си некадърност или непочтеност. Не Брюксел, а управленската немощ, съчетана с неспазването на елементарните правила на парламентарната демокрация, е причина за слабото ни законодателство. И не Европа е виновна, че у нас броят на законите расте ведно с чувството за беззаконие.  

 

Бележки:

(1) Чл. 1, ал. 1 от КРБ: „България е република с парламентарно управление.“

(2) Според проучване на Агенцията за маркетингови и социални проучвания „Алфа Рисърч“, оповестено на 9.01.2019 г., едва 8% от анкетираните одобряват работата на Народното събрание.

(3) Joseph Raz, The Law’s Own Virtue, OJLS, 2019, p. 1 – 15;

(4)  Писмото бе публично огласено на 21.12.2018 г..

(5) Обн. ДВ., бр.7 от 19. 01. 2018 г.

(6) Въпрос, който беше обект на специални законодателни промени в края на 2018 г. вследствие на Тълкувателно решение на ВКС 4/2016 от 07.12.2018 г., което застъпва обратна позиция.

(7) При присъединяването на България към ЕС на 1 януари 2007 г. бе въведен механизъм за сътрудничество и проверка, за да се помогне на страната да преодолее определени недостатъци в областта на съдебната реформа, борбата срещу корупцията и организираната престъпност и за да се следи напредъкът в тези области под формата на периодични доклади.

(8) По този повод в безпрецедентно остро отворено писмо до Председателя на правната комисия група адвокати заявиха: „Настояваме да се съблюдават демократичните принципи и разделението на властите, както и да се спазват правилата при приемането на закони, в противен случай ще изпратим копия от дипломите си в НС в знак на протест, тъй като те не биха ни свършили работа в държава, която нарушава гражданските права и основните принципи на правото.“

(9) Директива 2014/42/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3.04. 2014 г. за обезпечаване и конфискация на средства и облаги от престъпна дейност в Европейския съюз.

(10) Директива 2013/48/ЕС на Европейския парламент и Съвета от 22 .10. 2013 г. относно правото на достъп до адвокат в наказателното производство и в производството по европейска заповед за арест и относно правото на уведомяване на трето лице при задържане и осъществяване на връзки с трети лица и консулски органи през периода на задържане.

(11) Право, залегнало в чл. 63 НПК, от самото му приемане през 2005 г.

(12) Дерогация е правно понятие, означаващо частична отмяна на определен закон. Ползва се както в гражданското, така и в църковното право.

(13) (9) (Нова - ДВ, бр. 7 от 2019 г.) Уведомяването по ал. 7 по отношение на конкретно лице може да се отложи за срок до 48 часа, когато е налице неотложна необходимост да се предотврати настъпването на тежки неблагоприятни последици за живота, свободата или физическата неприкосновеност на лице или когато е наложително предприемане на действия от разследващите органи, чието възпрепятстване би затруднило сериозно наказателното производство. Отлагането на това уведомяване се прилага с оглед на особените обстоятелства на всеки конкретен случай, като не надхвърля необходимото и не се основава само на вида или тежестта на извършеното престъпление.

(14)  Стенограмите от разискванията в Комисията по правните въпроси са достъпни на официалния сайт на НС. Виж също Указ № 309 на държавния глава за връщане за ново обсъждане на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Наказателния кодекс, приет от 44-ото НС на 13.12.2019 г. 

(15) Регламент от 27.04. 2016 г. на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни (по-известен с абревиатурата GDPR).

(16) Пар. 153 от Преамбюла на Регламента.

(17)  За повече информация https://rsf.org/en/bulgaria.

(18)  В случая такава се явява Комисията за защита на личните данни.

 


Добави коментар


Защитен код
Обнови

Статии от същия автор