ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОТО ПАРТНЬОРСТВО – ПАНАЦЕЯ ИЛИ КАТАСТРОФА

0
191

Иван Аладжов е завършил международно право в Лайпциг. Има следдипломна квалификация във Виена и Хановер, специализация в областта на търговското право. Защитава докторат по право към Хановерския университет. Издава в Германия две книги в областта на корпоративното право. Автор на поредица от статии в немските списания „Икономика и право в Източна Европа“, „Източноевропейско право“ и „Годишник на източното право“.
От няколко години в общественото пространство все по-често срещаме понятието „публично-частно-партньорство“ – ПЧП (на англ.: Public Private Partnership – PPP). Този модел за икономическо развитие се представя от високо хонорувани западни консултанти (на които пригласят повече или по-малко запознати политици и чиновници) едва ли не като панацея за решаване на острите финансови проблеми на обществения сектор. Но какво точно се крие зад това ново словосъчетание?

Как действа предлаганият модел и кои са неговите особености?

Институтът „публично-частно партньорство“ е въведен за първи път във Великобритания през втората половина на 90-те години на миналия век, в апогея на неолиберализма, от социалдемократическия екип на Тони Блеър и финансовия министър Гордън Браун. Най-общо казано, ПЧП представлява омекотен вариант за по-нататъшна приватизация на обществения сектор в икономиката, след катастрофалния крах на тоталното раздържавяване, проведено през 80-те години от консерваторските правителства на Маргарет Тачър и Джон Мейджър. Хибридната форма „публично-частно партньорство“ има за цел да създаде нови възможности за проникване на частен капитал в публични стопански сфери с висока за него доходност.

ПЧП не представлява приватизация в класическия смисъл на думата, защото общественият сектор формално запазва собствеността и контрола си върху нея. Чрез „публично-частното партньорство“ частният бизнес приватизира всъщност само приходите от изграждането и експлоатацията на определена публично значима инфра­структура; а рисковете от сътрудничеството, дори последствията от евентуален банкрут, се прехвърлят по най-различни префинени начини върху публичния сектор.

От теоретична гледна точка „публично-частното партньорство“ може да бъде дефинирано като „дългосрочно мобилизиране на частен капитал и специфично „ноу-хау“ на основата на конкретен договор за финансиране и осъществяване на общественозначими проекти или дейности в публичната сфера, без формална смяна на собствеността“. Проектът предвижда прехвърляне на услуги, които до момента са били предоставяни на обществото от публични институции (общини или най-общо от държавата), на частния бизнес. Естествено е, че в тази дейност той не се ръководи от алтруистични подбуди. Основният мотив във всяка негова активност винаги е била реализацията на максимално възможна печалба. Това остава заложено и в концепцията на „публично-частното партньорство“.

Печелившите публични сектори, в които частният бизнес приоритетно търси да се внедри, са пътното строителство, изграждането и експлоатацията на мостове, тунели, летища, общественият транспорт (жп, метро, автобуси и трамваи), водоснабдяване и канализация, енергопроизводство, изграждане и поддръжка на публични сгради (училища, университети, болници, административни сгради, казарми и дори затвори), т.е. все жизнено важни за обществото сфери, без които то не може да съществува и за които е готово да плаща висока цена.

Кои, от друга страна, са мотивите на публичните институции (общините, държавата) да приемат предложенията за партньорство на частния капитал и да му делегират някои от своите задължения?

Общественият сектор, и особено общините, навсякъде по света работят предимно с бюджетни средства и са ограничени във възможността да вземат банкови кредити, въпреки че ги получават при най-изгодни условия, защото не могат да фалират, а и данъкоплатците са гарант за възвращаемостта на дълга. Бюджетните средства на общините и държавата обикновено не достигат за задоволяване на всички обществени потребности и затова публичният сектор работи практически в режим на хроничен финансов дефицит. Така е във всички държави, включително и в най-богатите. И точно в тази ситуация се появява „спасителното“ предложение на частния бизнес да поеме инвестирането и експлоатацията на публична инфраструктура срещу изплащане на таксите за нейното ползване. Според лобистите на „публично-частното партньорство“ ползата за обществото от така замисления проект е очевидна — облекчава се бюджетът, частният „партньор“ извършва необходимата инвестиция, поема нейната експлоатация (най-често за 30 години), събира такси за използването и с тях изплаща взетия кредит. Дотук нещата звучат добре, а моделът на ПЧП би могъл да бъде сравнен с обикновеното кредитиране с разсрочено плащане за сметка на частния партньор.

Протагонистите на „публично-частното партньорство“ обаче внимателно премълчават някой фундаментални особености на модела, които им позволяват да преследват своите интереси. Най-същественият недостатък на ПЧП е, че в дългосрочен план изградената и поддържана от частната компания инфраструктура излиза на обществото (респективно на бюджета) значително по-скъпо, отколкото ако се реализира от общината. Този ефект е обективно неизбежен дори само поради факта, че банковият кредит за частна фирма винаги е по-скъп, отколкото кредитът за общината. Освен това не бива да се забравя, че частната компания осъществява проекта не за да помага на обществото, а за да печели от него. Така че, ако изходим от теоретичната презумпция, дори за идеалния случай — неподкупни държавни служители и политици, които сключват най-добрия за публичните интереси договор, частната компания, даже и да иска, не е в състояние да построи и подържа в дългосрочна перспектива инфраструктурата по-евтино от общината.

Причините за това са: задължително по-скъпият кредит (поне с 1% повече на година), към който се прибавя сумата за възвращаемост на инвестицията, както и печалбата за частника. В Западна Европа нормата на печалба при ПЧП-проекти е около 10—12% за година. Всички тези фактори при срок на експлоатация от 30 години водят до тройно и четворно оскъпяване на услугата. В оправдание за високата печалба бизнесът се позовава на икономическия риск, което не е вярно. Инвестициите в публичната сфера са едни от най-ниско рисковите — за обществената инфраструктура винаги има ползватели, а разходите за нея се плащат от най-сигурните длъжници — общината, държавата и милионите данъкоплатци.

Всичко казано дотук за ПЧП-модела се отнася за идеалния случай, когато договорът е сключен по абсолютно коректен начин и в максимална защита на обществените интереси. Но в реалността нещата стоят далеч по-различно. „Публично-частното партньорство“ е благодатна сфера за развитие на корупция и за двете страни на споразумението както за мениджърите и собственици на частните компании, така и за чиновниците и политиците, които вземат решенията.

Най-малката беда, която може да се случи на общината при изпълнението на ПЧП-договор, е частният „партньор“ да й прехвърли отговорността да изплаща неговия кредит към банката (т. нар. клауза за преотстъпване на банката на вземанията по договора). По този начин разсроченият частен кредит на фирмата-партньор се трансформира в кредит на общината и тя задлъжнява дългосрочно. Това на практика обезсмисля първоначалната идея на ПЧП-сътрудничеството, а ПЧП-договорът се видоизменя в обикновена публична поръчка за сметка на общината, при това с по-скъпа лихва по кредита.

Много по-тежки обаче са последствията от фалит на частния инвеститор (често пъти умишлено предизвикан), при което общината или трябва допълнително да го субсидира, за да може той да продължи дейността, или да откупи обратно обекта, ако той е от особено важно значение. И в двата случая публичната сфера претърпява тежки загуби.

Примерите за тотално фиаско на „публично-частното партньорство“, завършили с големи загуби за общините и държавата, са многобройни и твърде поучителни за начинаещите играчи в този покер между обществени и частни интереси.

Страната на най-фрапантните провали е Великобритания, неолибералният бастион на Европа, автор и пионер на ПЧП-модела. От януари 2003 г. до май 2008 г. голяма част от Лондонското метро на 10-милионния мегаполис (с обща дължина на релсовата мрежа от 758 км, от които 124 км под земята, със 155 спирки и 347 влака) бе отдадено за 30-годишен период за поддръжка и модернизация чрез ПЧП-концесия на консорциума „Меtronet“. Това е специално създадена за целта частна компания, зад която стоят 5 световноизвестни мегаконцерна — „Thames Water“, „Electricite de France“, „Bombardier“, „Balfour“ и „Atkins“. Сключеният между „Метронет“ и общината договор е огромен, с обем от няколко хиляди страници, и впоследствие се оказва непрочетен в пълен размер от никой представител на общината. Задълженията на „Метронет“ са били да поддържа за собствена сметка функционирането на метрото и да инвестира с преобладаващо финансиране от продажбата на билети в модернизирането на остарялата му инфраструктура, части от която са от края на ХIX век. Въпреки че цените на билетите с течение на времето значително се повишиха, Лондонското метро се превърна в най-скъпия и некачествен публичен транспорт в цяла Западна Европа, известен с поредица инциденти и принудителни спирания. За него общината ежегодно доплаща десетки милиони британски лири на консорциума и търпи финансови загуби в размер на 410 млн. лири годишно.

Но неблагополучията й не приключват. През юли 2007 г. „Метронет“ е изправена пред фалит, след като е източена от стоящите зад нея 5 концерна, на които е подавал поръчки за инфраструктурата на силно завишени цени. И накрая, за да се спаси метрото, заради неговата 145-годишна история и публичната му значимост, британското правителство е принудено да го откупи обратно за 2 млрд. лири. Каква е ползата от подобно „публично-частно партньорство“ тогава?

До подобно фиаско за английската държава доведе и приватизацията на Британските железници (British Rail) през 1994 г. След навлизането на частни капитали и железниците на Острова се превърнаха в най-скъпия и най-нискокачествен ж.п. транспорт в Западна Европа, носещ огромни загуби за обществеността и прочул се с поредица от тежки катастрофи. Само броени години след старта на ПЧП-проекта с компанията „Railtrack“, която трябва да поддържа жп мрежата, и въпреки постоянното покачване на цените на билетите, през 2002 г. този концерн фалира. В крайна сметка държавата отново трябваше да спасява този важен за обществото сектор, като го откупи обратно за 500 млн. британски лири.

Но и тази трагедия не приключва дотук и има твърде печални последици. Очевидно главната грижа на частния „партньор“ по време на стопанисването на жп мрежата е била „оптимизиране“ (разбирай намаляване) на разходите и увеличаване на печалбата. Поради дългогодишните икономии от инвестиции и тоталното занемаряване на жп инфраструктурата се стига до поредица от тежки катастрофи със стотици жертви. По-известни са катастрофата край Саутхол (19.9.1997 г.) с 6 загинали и 150 ранени, Лендброуроув (5.10.1999 г.) с 31 убити и 500 ранени, Хетфийлд (17.10.2000 г.) с 4 жертви и 70 ранени и др. В крайна сметка тези катастрофи довеждат до фалита на „Railtrack“. Обществото отново плаща скъпата цена за експеримента на своите управляващи.

Не много по-различен е ефектът от „партньорството“ на Лондонското кметство с „Thames Water“ — водоснабдителя на столицата. Тази компания се създава още през 1989 г., по времето на лейди Тачър, която отдава на концесия водоснабдяването и канализацията на мегаполиса. Идеята е фирмата да поддържа и ремонтира остарялата, дълга няколко десетки хиляди километра ВиК-мрежа с приходите от таксите. Въпреки че многократно покачва цените на предлаганата услуга, фирмата не инвестира и минимална част от договорените суми в обновяване на мрежата. Затова днес лондончани пият най-скъпата и най-некачествената вода. Поради течовете (над 30%) от амортизираните тръби, живителната течност често не достига до горните етажи без допълнителни помпи, които обаче са за сметка на потребителите. А водата е с лошо качество, защото продължава да се добива от силно замърсената Темза чрез крайречни филтриращи сондажи. Канализационната мрежа и пречиствателните станции за отпадни води на Лондон също са стари и не достигат, а концесионерът инвестира само колкото да поддържа тяхното функциониране. Съответно средно по 50-60 пъти годишно се стига до разливи на необработени отходни води в Темза, които замърсяват не само нея, но и крайбрежните кладенци за питейна вода.

Подобни емблематични случаи на нефункциониращо „публично-частно партньорство“ има и в други европейски страни.

Така например няколко прецедента около изграждането и поддръжката на училища в Германия имаха негативен отзвук в медийното пространство. Те са построени от частни „партньори“, без да се спазват специфичните изисквания за такъв вид сгради (големина на стаите, размер на прозорците, мощност на осветителни тела и пр.). Междувременно се оказва, че частните „партньори“ са преотстъпили на кредитиращите ги банки правата си върху месечния наем за училищата като гаранция за ползваните кредити по строителството. В резултат на това общините сега са принудени да изплащат кредита към банките, въпреки че не могат да употребяват постройките по предназначение и в момента водят скъпоструващи дела за излизане от некоректните ПЧП-договори.

Идеолозите на частната икономика продължават да творят производни схеми на ПЧП

Но идеолозите на частната икономика продължават да творят производни схеми на „публично-частно партньорство“ за извличане на още по-големи печалби от обществения сектор. Най-пагубни от тях се оказаха „разработките“ за избягване на американското данъчно облагане, известни като „Cross-Border-Leasing“ или СBL-схеми (Трансграничен лизинг – ТГЛ-схеми). По своята същност това сложно финансово-правно творение може да бъде класифицирано като специфична форма на „публично-частно партньорство“ за паразитно източване бюджета на Съединените щати на основата на специфични особености в американското законодателство.

„Трансграничният лизинг“ е създаден по време на разцвета на виртуалната икономика в САЩ през първата половина на 90-те години. Как работи тази схема?

Американски концерн, който желае на всяка цена да остане анонимен, създава, най-често в съдружие с други мощни финансови компании, ново дружество (тръст), което регистрира в някой от данъчните оазиси — Каймановите острови, Бахамите или малкия щат Делауер на източния бряг на Щатите. След тази подготовка „новорегистрираният“ тръст се обявява за „инвеститор“ и тръгва да търси задлъжнели общини извън САЩ, най-често в Западна Европа. Той предлага да наеме за 100 години обекти от тяхната инфраструктура (пречиствателни станции, градски транспорт, ВиК-мрежи, административни здания и други) срещу примамливото обещание незабавно да им изплати 4-5% от стойността на договора (т. нар. кешово предимство). След сключване на споразумението „инвеститорът“ веднага преотстъпва обратно инфраструктурата за ползване на лизинг на общината. Съществената особеност на договора е, че и за двете страни (и за „инвеститора“, и за общината) не се предвиждат никакви реални плащания нито по отдаването под наем, нито по обратния лизинг.

Намиращите се в състояние на постоянен финансов недоимък общини сравнително лесно са убедени да подпишат спогодбата, която практически не променя нищо за тях и от която на пръв поглед те имат само финансова изгода. По настояване на „инвеститора“ отдаването под наем се договаря за 100 години и се сключва на основата на нюйоркската юрисдикция, третираща такива дългосрочни наеми като инвестиция и придобиване на собственост зад граница, което не подлежи на данъчно облагане. И точно тук е скрит трикът на СBL-схемата — реализираната от „инвеститора“ печалба е само от неплащането на данъци, а не от някаква производителна дейност. Това е поредното доказателство за перверзията на виртуалния капитализъм, който със своята генетично заложена алчност не се стеснява да прави печалби, без да произвежда абсолютно нищо за обществото. Коментарът е излишен!

За да се завоалират и най-малките съмнения в обществеността и медиите, договорът за „трансграничния лизинг“ се съставя на английски език в обем от около 1000 стр. и предвижда уреждане на евентуалните юридически спорове само по нюйоркското законодателство, което е известно с това, че всяко сключено по него споразумение, дори ако противоречи на закона, е валидно.

След подписване на спогодбата тръстът изплаща „кешовото предимство“ на общината — около 4% от общата стойност на контракта, което е нищожна част от бъдещата печалба от неплатени данъци. След това „инвеститорът“ (който всъщност не е никакъв инвеститор, защото не влага никакви средства в изградената вече инфраструктура) тегли за „инвестицията“ си голям банков кредит в размер на целия 100-годишен наем и го депозира в някоя банка. За да се набере значителната сума по кредита, в състава на тръста-„инвеститор“ участват и големи финансови институти (най-често европейски банки с представителства в САЩ), застрахователни компании и други. Всички те печелят от „трансграничния лизинг“ и образуват онова влиятелно лоби, което в значителна степен определя либералното отношение на американското правителство към тази форма на виртуална икономическа дейност. От депонирания банков кредит тръстът ще тегли периодически, за пред фиска, бъдещите годишни „вноски“ по „наема“. Те естествено няма да се изплащат на общината, а ще се използват за погасяването на кредита и за други начинания.

Но какво става с другата страна по договора — общината? Тя е „преотстъпила“ на „инвеститора“ своята инфраструктура за един век и в същия момент я е наела обратно от него на лизинг за около 30 години. При тази реверсивна сделка общината на практика нито получава наем за отдадените обекти, нито плаща вноска по лизинга. Дотук всичко изглежда наред и като че ли за общината нищо не се е променило, освен че е получила няколко милиона евро „кешово предимство“, с които временно е закърпила някои дупки в бюджета. Това е нейната печалба. Но за „инвеститора“ печалбата от „спестените“ данъци е многократно по-голяма и достига 8-10% на година от общата стойност на договора. Точно толкова голяма е и загубата за американския данъкоплатец, който дефакто финансира тези финансови конструкции. С тези действия СBL-проектът приключва и кръгът за участниците в него се затваря.

Но проблемите за обществения сектор възникват едва оттук нататък. А впоследствие те се оказват кошмарни! Вследствие на „трансграничния лизинг“ само в Германия днес 150 общини се намират в ситуация на технически банкрут (макар че немското право не предвижда фалит на общини). Как се стигна до тази плачевна ситуация в най-мощната европейска икономика?

Според СBL-договора, подвластен, както се каза, само на нюйоркската юрисдикция, собственик на наетия за 100 години задграничен обект е американският „инвеститор“. Общината в Европа от своя страна, макар и да не плаща наем за обратно пренаетата своя инфраструктура, е задължена да я поддържа през целия период на договора в размера и състоянието към момента на подписването на контракта. Това означава нещо много опасно: общината е лишена за десетилетия от правото да извършва промени в своята инфраструктура, например да разширява или редуцира градския транспорт, ВиК-мрежата или да продава ненужни административни сгради. И ако си позволи подобна волност, американският „инвеститор“ има право веднага да предяви претенции за обезщетение, което може значително да надвиши сумата на „кешовото предимство“ за общината.

Но и това не изчерпва възможните беди. Според сключения договор общините са тези, които изцяло носят риска за възникналите загуби по депозирания от „инвеститора“ в банката кредит. Това означава, че ако банката фалира или нейният кредитен рейтинг падне, или ако средствата намалеят вследствие на неуспешни финансови спекулации, общината е длъжна да възстанови загубите на „инвеститора“. А днес светът се намира точно в такава ситуация — в резултат на най-тежката финансова криза в най-новата история сме свидетели на масови банкови фалити (само в САЩ над 100), на повсеместно спадане на кредитния рейтинг на финансовите институти и на гигантски загуби от погрешни банкови спекулации. Като следствие от всичко това ред общини в Германия, сключили договори за „трансграничен лизинг“, с тревога очакват убийствени претенции за обезщетения от американските си „инвеститори“.

За съжаление и това не е краят на неприятностите по сключените СBL-договори. Те достигат своя връх с решението на Съединените щати от 2005 г. да премахнат законовата възможност да се използва „трансграничният лизинг“ за освобождаване от данъчно облагане. Този казус дискретно е записан всред основанията за иск на „инвеститора“ за пропуснати ползи, т.е. иск за компенсиране на нереализираните от него данъчни спестявания за целия период на действие на CBL-споразумението. А това вече е истински кошмар! В момента всички общини в Германия, които от 1996 до 2004 г. са сключили подобни договори, са в тревожно очакване да ги помете гигантско цунами от искове за обезщетения от другата страна на океана и вече са започнали профилактично да отделят от оскъдните си средства за резерви, с които да посрещнат претенциите. Общата сума само в Германия на сключените 180 СBL-контракта възлиза на около 80 млрд. евро, а пропуснатите данъчни облекчения за американските „инвеститори“ надхвърлят значително тази сама по себе си огромна сума. Предстои всички те да се трансформират в убийствени претенции за обезщетения към германските общини! Тук неминуемо възниква въпросът

„Как се стигна до тази предизвестена катастрофа?“

Все пак Германия не е някоя бананова република с глуповати и корумпирани чиновници по всички етажи на властта. Отговорът не е еднозначен. Първо, общините във ФРГ през последните две десетилетия страдат хронично от финансов дефицит, което явно ги е направило податливи към изкушението да получат „гратис“ средства под формата на „кешово предимство“. Вероятно затова те са останали слепи към скритите в договора капани. Но и поради липсата на квалифициран административен персонал (отново поради недостиг на средства) те не са били в състояние да вникнат в съдържащите се в контрактите рискове. Нека само припомним, че договорите са изключително непрегледни, с обем от около 1000 страници, написани на сложен юридически английски и изготвени на основата на непознатата американска правна система, т.нар. case law, и то в нейния особен вариант на щата Ню Йорк, който дефакто легализира всичко. Затова днес, когато на бял свят постепенно излизат катастрофалните последствия от тях, се оказва, че общинските съветници често дори не са чели споразуменията, а са се доверили само на кратките им обобщения от около десетина странички на немски език, изготвени от високоплатени адвокати и банкери на „инвестиционния“ тръст. В провежданите разследвания по тези случаи вече е ангажирано и вътрешното министерство на ФРГ, защото се предполага, че в играта за милиарди, сметката за която ще плаща германското общество, участват и висши лица от ръководствата на общините.

Нещастните аматьори от Югоизточна Европа

Очевидно, стремежът на съвременния капитализъм към максимална печалба на всяка цена до такава степен се е усъвършенствал, че всяко икономическо престъпление днес може да бъде легализирано чрез юридически трикове и един добре изработен, многословен договор. Това се потвърждава и от факта, че дори смятаните за солидни немски бюрократи (в добрия смисъл на думата) са били подведени при подписването на СBL-договорите от адвокатите на бизнеса.

А какво да се каже за наивните нещастни аматьори в този глобален покер за милиарди от Югоизточна Европа? В техния отбор е и България, най-бедната членка на Европейския съюз.

„Трансграничният лизинг“ (СBL) представлява поредното доказателство за доведения до абсурд стремеж на виртуалния капитализъм да печели, дори без да произвежда нищо. Подобни финансово-юридически творения на банковите алхимици отвъд океана докараха света до настоящата апокалиптична криза, а на всичкото отгоре сервираха новата отровна „публично-частна каша“, наречена „трансграничен лизинг“, която тепърва предстои да се гълта от обществеността в Западна Европа. За съжаление, в поредицата от фарсове, които се разиграват понастоящем пред очите на целия свят, само малцина прозират смъртната опасност, която представлява туморът на финансовия капитализъм.

Направените заключения за „публично-частното партньорство“ несъмнено доказват, че този модел не само не е поредната панацея срещу недостига на финансови средства в бюджета на общини и държава, а по-скоро е коварна примамка на бизнеса за обществото. Не трябва да забравяме, че няма частна компания, която да предлага сътрудничество от хуманни подбуди. Зад подобно предложение винаги е скрит користен стремеж към печалби.

Тези сурови изводи важат не само за изостаналите държави, известни с продажността си и липсата на опит на своето подкупно и ниско образовано чиновничество, което въобще не е наясно с практиките в света на комерсиалната глобализация. А те са общовалидни за всички страни, където властва матрицата на капитала, където прословутата частна инициатива се е изродила в злокачествена алчност. И първите й жертви ще са всички онези политически наивници, които все още вярват в сагата за ефективността на „добрия стар капитализъм“ и за магическата сила на „невидимата ръка на пазара“.

Ето защо това, което трябва да си пожелаем, ако не сме загубили изцяло инстинкта си за самосъхранение, е: „Боже, опази ни от такива „партньори“, щом ние сами не можем се опази от тях!“

ОСТАВИ КОМЕНТАР

Моля, въведете коментар!
Моля, въведете името си тук