Родена през 1959 г. Висше образование – българска филология във ВТУ “Св. Св. Кирил и Методий”. От 1992 г. – “Доктор по политология”. От 1996 г. е главен асистент в катедра “Политология” към УНСС. Член е на Българската асоциация за политически науки и Европейската асоциация за изследване на юношите. Сфера на научен интерес: политика и гражданеска култура, гражданско образование, гражданско общество, групи за натиск, лобизма. Има над 20 научни публикации и е автор на монографското изследване “Гражданска култура на средношколците в България”(резултати от социологическо изследване), С 1997 г.
През последните години в съвременното българско публично пространство думи като: лобиране, лобита, лобизъм придобиха особена популярност и навлязоха в обществено обръщение. Тази словоупотреба има както позитивни, така и негативни оттенъци. От една страна лобирането се свързва с нещо модерно, със западни, европейски демократични практики, които постепенно навлизат у нас, но от друга, при това – по-често – тази дейност се асоциира с прояви на клиентелизъм, корупция, ходатайства и други подобни.
Вярно е, че в страните от САЩ и Западна Европа лобизмът съществува отдавна и там лобистката дейност също има корупционни и клиентелни аспекти, но стремежът е те да се ограничат главно със строга юридическа регламентация за сметка на позитивните характеристики. Лобизмът в утвърдените демокрации се възприема като необходима дейност за отстояване и защита на групови интереси пред държавните институции. В едно жизнеспособно гражданско общество хората упражняват конституционното си право да се сдружават помежду си в защита на свои групови интереси, цели, ценности. Лобизмът като демократична социална практика е така дефиниран и юридически регламентиран, че да не преминава в корупция и други действия, накърняващи обществения интерес.
За целите на настоящото изложение лобизмът ще бъде разгледан в в рамките на политическия процес – процесът на “правене на политика”, на вземане на управленски решения. Политиката като феномен третирам в широк смисъл, а именно – като процес на взаимодействие между държавата и гражданското общество, съдържащо различни организации, общности и групи и тяхното участие в процеса на вземане на политически решения. Така разбирана политиката1 предполага авторитетно разпределение на ценности2 (власт, пари, статуси) между различни индивиди и групи в обществото. В рамките на един демократичен политически процес държавата определя и прилага “правила на политическата игра”, съобразявайки се с политическата активност на различни групи по интереси, действащи в сферата на гражданското общество като реални участници в процеса на вземане на решения.
Връзката между държавните институции и гражданското общество не е пряка, а косвена – чрез така нар. политически посредници, а именно: политическите партии, групите за натиск, медиите3. Всички те участват по съответен начин във процеса на вземане на политически решения. В случая ще става дума за ролята на групите за натиск в политическия процес като посредници между държавата и гражданското общество. Групите за натиск като доброволни обединения от индивиди за защита на общи, колективни или групови интереси и цели, посредством пряко или косвено въздействие върху институциите на публичната власт са известни още като “групи по интереси”, “групи със специални интереси”, “лобита”, неправителствени организации и пр., Те функционират като професионални, корпоративни, синдикални и пр. организации от граждани.4
Не всички социални групи имат потенциал (капацитет) за лобиране. Могат да лобират само тези, които са добре организирани и/или разполагат с финансово влияние, обществен престиж и ефикасно лидерство. Разполагайки с подобни ресурси, определени групи за натиск могат да влияят върху вземането на управленски решения. В този смисъл лобизмът може да бъде представен като специфична форма на натиск върху държавните институции от страна на влиятелни и организирани групи от граждани с цел вземане на едно или друго управленско решение.
Под лобизъм най-общо разбираме застъпничество за някаква цел, кауза, а в по-тесен смисъл – опит за влияние върху приемането на определени управленски решения (по професия или срещу заплащане). Лобизмът днес е мощен механизъм за въздействие върху държавната власт, специфична политическа дейност. Насочен е към законодателния процес във връзка с приемането на определени закони или към действията на изпълнителната власт по отношение на определени подзаконови, административни актове.
Гражданското общество се нуждае от лобистка дейност в защита на своите интереси пред държавните институции. Корените на лобизма се намират в наличието на различни, специфични социално-групови интереси, напр. – женски, младежки, културни, професионални, бизнес-интереси. Tези групови интереси трябва да бъдат добре организирани, за да могат ефикасно да бъдат защитени в процеса на лобиране.
През последните години на 20 век лобизмът се утвърди като важен политически институт в САЩ и страните от Западна Европа, като някои изследователи дори го разглеждат като самостоятелна подсистема на политическата система5 в тези страни, макар да се свързва с ограничено политическо представителство.
С цел по-ясното определяне на смисъла на термина “лобизъм” могат да се разграничат три подхода:
Първият – предимно аналитичен – обвързва държавни институции и лобистки структури в общия процес на правене на политика. Лобитата участват във вземането на управленски решения, опитвайки се да влияят повече или по-малко успешно върху държавните институции в защита на своя тясно-групов интерес. Влиянието се изразява в приемането, отмяната или промяната на закони и подзаконови нормативни актове. Целта на лобитата е техният частно групов интерес да се представи за всеобщ чрез политиката.
Вторият подход разглежда лобизма прагматично – като необходима дейност във всяко демократично общество (дейност без която не може). В сферата на гражданското общество хората имат право да се групират помежду си и така групирани и организирани да защитават групови интереси пред държавата. Вярно е, че най-мощните лобита са всъщност бизнес-лобитата, но и те в условията на демокрация имат право да защитават пред държавата своите бизнес-интереси. Въпросът пред демократичната политика е – как да се процедира така, че да не се накърни (драстично) общия интерес от страна на частно-групови интереси в процеса на лобистка дейност. Лобизмът в този смисъл е свързан с ограничено политическо представителство. Или става дума за степен на легитимност на лобизма. Не всяка лобистка дейност е легитимна. Трябва да се прави разлика между лобиране, което е легитимно, т.е. намира се в синхрон до голяма степен с обществения интерес и такова лобиране, което е нелегитимно, възприема се за неморално и несправедливо по отношение на общото благо, тъй като се намира в противоречие с (или дори ощетява) интересите на обществото.
Третият подход разглежда лобизма нормативно. Акцентът пада върху юридическата регламентация на лобистката дейност. Лобирането може да е законно, но може да се изроди в корупция, неравнопоставеност или прояви на социална несправедливост (за да не кажа дори откровен грабеж) – най-общо в действия за сметка на цялото общество. В този случай държавата чрез своите закони (специализирано законодателство или други закони, касаещи лобизма) трябва да санкционира нарушителите – групи или лица, упражняващи правно-нерегламентиран лобизъм.
В България през последните години определени заинтересовани групи упражняват влияние върху дейността на държавните институции в защита на свои тясно-групови интереси, но дали това влияние може да се нарече лобизъм, разбиран като демократична европейска практика? Или – можем ли да говорим у нас за лобизъм по европейски образец? Едва ли. Така разбираният, нашенски лобизъм често се изражда в корупция, неравнопоставеност или най-общо в акт на социална несправедливост.
Целта на настоящото изложение е да направи опит за изясняване на някои от причините за това. А те се коренят в състоянието, както на българската държава, така и на конструиращото се гражданското общество.
Трябва обаче да направим едно уточнение. Не всички действия в защита на групови интереси водят до корупция, клиентелизъм и пр. Има граждански сдружения, чиято кауза е обществено значима и до голяма степен техните интереси съответстват на обществения интерес. Такива са синдикатите, организации на работодателите, екологични, правозащитни и пр. организации. Разграничението до голяма степен е в зависимост от размера на организираната група. Според логиката на колективното действие, формулирана от Мансър Олсън6, организираните групи биват малки и големи (широкообхватни) и те по различен начин, с различни техники и с различна степен на ефективност защитават своите групови интереси.
Според Олсън малките групи са по-способни да действат в полза на общия си интерес, отколкото големите. Малките, привилегировани групи, най-вече бизнес-лобитата обикновено предприемат лобиране. Те разчитат на непълната осведоменост на гражданите по обществени въпроси.7 Големи групи от граждани просто са изключени от публичния дебат не само поради неосведоменост, но и поради факта, че не са организирани. Огромният брой потребители не членуват в организации на потребителите (макар че в България има регистрирани такива), милионите данъкоплатци не са обединени в организации на данъкоплатците, значителен брой от безработните, бедните нямат организирана изява. Подобни групи са толкова разпръснати, че никаква неправителствена организация не би могла да ги обедини и организира за общо действие. Затова и техните групови интереси са слабо защитени пред държавата. Нови сдружения и организации за колективни действия възникват чрез много усилия и с течение на времето8 , твърди Олсън. Това е особено валидно за нашата страна, в която мъчително се конструира жизнеспособно гражданско общество и публичният дебат не е достатъчно интензивен.
В България са създадени и действат над 5000 неправителствени организации, чиято дейност е регламентирана със специален Закон за юридическите лица с нестопанска цел. Функционират достатъчно независими от държавата институции като университети, изследователски институти и центрове, академии, синдикати, организации на работодателите, църкви и пр. Свидетели сме и на спонтанно възникнали и възникващи групи за натиск, граждански движения, въздействащи върху институциите на публичната власт с цел решаване на конкретни проблеми. Създават се и действат множество благотворителни фондове и фондации. Това са обнадеждаващи конкретни стъпки към едно функциониращо гражданско общество. Всички те са създадени и работят за определена кауза или за удовлетворяване на конкретен свой групов интерес, опитвайки се да влияят върху съответните държавни институции. Тези опити за влияние несъмнено могат да се нарекат лобизъм в широк смисъл. Но доколко успешен или безуспешен е той за едни или други групи и граждански организации, зависи най-общо от цялостното състояние на българската държава и от процесите на групово самосъзнание и самоорганизиране в сферата на гражданското общество.
От казаното дотук можем да направим един извод: Лобизмът у нас е едно модно понятие – но без да допринася особено за модернизацията на страната. И държавата и обществото в България вече тринадесет години са в процес на модернизация. А модернизацията най-общо може да се разбира като придобиване на способност от едно общество да обслужва потребностите си, използвайки постиженията в международен план във всяка област на човешката дейност – в науката, технологията, икономиката, политическата практика, методите на организация и т.н.9 Целта е възприемане на новото – не просто защото е ново, а защото неговото прилагане ще удовлетворява конкретните потребности на българското общество. А това ново за нас са европейските стандарти (институции, норми, практики), чието усвояване ще ни доведе до присъединяване към Европейския съюз. Налице е обществен консенсус по този въпрос.
След политическата промяна през 1989 г. ние организирахме политическата си система по европейски образец. Но след 13 години е видно, че това не е достатъчно, а е нужно създадените демократични институции да функционират така, че да водят до просперитет държавата и нейните граждани. Това очевидно не става лесно. Преходът не свършва… Кризата се задълбочава… Има много причини за това, но в случая ще акцентирам на липсата на “културни нагласи за взаимодействие между групите по интереси и тези, които правят политика”10 . Тези, така необходими за нас европейски културни нагласи, се формират за продължителен период от време и влияят върху поведението, както на социалните групи, така и на политиците и държавните служители.
Един от изводите на наскоро проведената конференция “Състояние на обществото” с подкрепата на фондация “Отворено общество” на базата на събраната информация от национално представително изследване е, че близо 80% от българските граждани отнасят себе си към “загубилите” от прехода. Възприемам извода на Ж. Георгиев, според който, макар да съществува масово убеждение, че общественото развитие е в правилна посока (демокрация, пазарна икономика, правова държава, интеграция към модерния свят), успоредно с това са налице и масови подозрения, че “има нещо гнило в технологията на българския вариант на придвижване към тези цели”11. Според мен една от причините за това е и дейността на наши “грабителски лобита”, както ги нарича М. Олсън, които по неговите думи са своеобразни “коалиции за разпределение на обществената баница”, а не радетели за нарастване на националния продукт.
Вторият извод, който можем да направим е, че лобизмът е невъзможен без правила! А тези правила са отразени в законите, регулиращи отношенията между гражданите и държавата. Известно е доста нихилистичното отношение на българина към закона, което води своите корени още от времето след Освобождението от Турско робство. Незачитането на законите, както от страна на гражданите, така и от страна на управниците впечатлява К. Иречек, който отбелязва: “Действащите в страната закони не са продукт на вековно развитие на правото, а вносна стока”12. Да се надяваме, че времето, когато са произнесени тези думи, е било доста отдавна и днес ситуацията в това отношение не е така печална. Защото – как бихме могли да синхронизираме законодателството си с европейското, ако имаме проблеми със съблюдаването на закона изобщо?! В този контекст е обясним един от изводите, направен в Годишния доклад за корупцията (2001), че в България се лобира като се корумпира!13
И все пак, след като сме избрали европейската перспектива за развитие и модернизация, трябва да разбираме и развиваме лобизма като акт на модернизация по европейски образец.
Искам специално да отбележа, че при въвеждане на института на лобизма в българската социална практика, европейските стандарти са по-приложими за нас, отколкото американските, независимо от това, че в САЩ лобизмът е най-ясно дефиниран и юридически регламентиран в специализирано законодателство. През 1997 г. в САЩ влиза в сила нов Закон за огласяване на информация за лобирането, приет от Сената и Камарата на представителите в 104 Конгрес на САЩ14 . Европейското лобиране се различава от американското поради формата на държавно управление. Изпълнителната власт в САЩ е много ясно и тясно фокусирана в президента и неговата администрация, докато в европейските страни (а и на равнище Европейски съюз), властта е разпръсната между повече институции. Тази дисперсия на властта предопределя и спецификата на европейското лобиране, което както вече казах, може да служи за наш образец.
Известни са опитите на българските депутати да сътворят закон за лобизма. Не случайно приемането на такъв закон се забави. Най-сетне в края на юли, тази година в Народното събрание група народни представители внесоха Законопроект за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност. Въпреки че вносителите изрично подчертават в мотивите на проекта, че “съдържащите се в него дефиниции, изисквания и процедури са изцяло съобразени с особеностите на нашата политическа система”, чувства се афинитет към американския опит за правна регламентация на лобизма. В мотивите е посочено, че най-модерната и разгърната правна уредба на лобистката дейност съществува в САЩ (още в Канада и Австралия), докато в Европейския съюз и в някои от неговите държави-членки има само “наченки на правна регламентация на лобистката дейност”15 . Възниква резонният въпрос – как така европейските страни не са успели (може би не са пожелали) да създадат специализирано законодателство за лобизма, а ние сме създали такъв законопроект? Възможни са поне два варианта на отговор – ние или даваме “пример” на европейските страни, или просто “бягаме преди вятъра”, демонстрирайки свръхстарателност, несъобразена с правния нихилизъм на българина. Аз лично не вярвам, че създаването на Публичен регистър на лобистите и лобистката дейност като независим държавен орган, който да регистрира лобистите и тяхната дейност, осигурявайки публичност и достъп на гражданите до съответна информация, ще доведе до желания ефект – ограничаване на корупцията в България.
Регламентирането на лобистката дейност у нас е наложително – но не толкова чрез специален закон, а чрез отделни правила и норми в другите закони, кодекси на поведение и пр. Такива са например: Закона за държавния служител (1999), Закон за администрацията (1998); Закон за достъп до обществената информация (2000); Закон за обществените поръчки (1999); Закон за административно обслужване на физически и юридически лица (издаване на лицензи, разрешителни и регистрация); Закон за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности (2000); Закон за държавния вътрешен финансов контрол (2001) и други. Ако изброените закони действат ефективно, това би създало благоприятна среда за лобистка дейност, предполагаща участието а различни групи по интереси в процеса на вземане на решения – без това да накърнява обществения интерес и модернизацията на страната. Силно се съмнявам, че в България ще се намерят “желаещи” – физически и юридически лица, които да се регистрират като лобисти в Публичният регистър и да декларират целите, бюджета, държавните институции, пред които лобират, както и имената на своите клиенти – най-вече заинтересованите влиятелни частни фирми.
И все пак – в България трудно може да говорим за лобизъм по европейски образец, а какво остава за лобизъм по американски модел. Но пътят на страната ни към европейско членство предполага изучаване европейската същност на лобизма с цел по-нататъшно прилагане на европейските стандарти, институции и практики.
Европейската същност на лобизма се изразява в неговото представяне като механизъм за посредничество между интереси. Става дума за посредничество между интересите на организации в гражданското общество и интересите на държавата. Според Саймън Хикс могат да се разграничат три основни модела за посредничество между интересите: а) плуралистичен модел; б) корпоратистки и в) смесен (консоционален)16.
Плуралистичният модел предполага наличие на множество организирани и конкуриращи се социално-групови интереси, които създават “спирачки и балансиращи механизми” срещу силни държавни служители и/или мощни групи със специални интереси. Презумпцията е, че ако една група прилага сила от едната страна на дебата, друга група ще защитава противоположното мнение. Така срещу силните групи ще има “множествена опозиция” и нито един отделен интерес (особено интерес на малка група) няма да е в състояние да монополизира политическия процес. Основно условие за плуралистичния модел е – противоположните интереси (които са организирани!) да имат еднакъв достъп до политическия процес. Например, групите за опазване на околната среда трябва да имат същите възможности за влияние върху правителството, с каквито възможности разполага напр. индустриалното лоби. При това положение правителствените служители биха действали като неутрални арбитри при конкуренцията на различни групови интереси, премервайки аргументите на двете страни на спора и определяйки тази посока на действие, която в най-голяма степен е в полза на обществения интерес.
Проблемът обаче е в това, че истински плурализъм (в смисъл равнопоставеност на групови интереси) на практика никога не е съществувал. Винаги има групи – икономически и политически по-силни, които доминират над останалите и в този смисъл влияят върху политическия процес с цел удовлетворяване на своя тясно групов интерес17. Този извод е изведен от Саймън Хикс на базата на процесът на лобиране в Европейския съюз, а какво остава за практики в България, свързани с проблема “лобизъм и приватизация” в условия на нефункционираща (доскоро) пазарна икономика. При тези условия, допълнени с неефективно действащата съдебна система нашенският лобизъм в защита на частни интереси доведе дори до прояви на де-модернизация, до ренесанс на до-модерни нрави от рода на братовчедски, роднински отношения на пазара и пр.
Всеизвестна истина е, че частните интереси в лицето на големите фирми, респ. лобита, са по-способни да се организират в защита на своите интереси, отколкото синдикати, организации на работодатели, движения за граждански права и пр. Резултатът от всичко това е неравен достъп до политическата власт, тъй като държавните институции често са склонни да се ангажират с действия, които облагодетелстват интереси на групи с големи ресурси (финансови и властови), което често става за сметка на цялото общество. Затова и лобизмът имплицитно се свързва с ограничено политическо представителство!.
Отчитайки тези недостатъци на плуралистичния модел в развитите западно-европейски държави се лансира нов, подобрен модел, наречен неоплурализъм, от който, ако има необходимата политическа воля, можем да се поучим и ние. Този модел акцентира на активната роля на държавата за предоставяне на привилегирован достъп на определени социално-групови интереси до политическия процес. Бюрократите се задължават да издирват, субсидират и осигуряват достъп на ощетени групи (които не са политически представени) до процеса на вземане на решения. Остава обаче открит въпросът – доколко и с какви механизми държавната бюрокрация може да бъде мотивирана за такива действия? И как да бъде задължена да прояви такава социална чувствителност? Все пак идеята за подобен модел заслужава да бъде дебатирана в България и при наличие на политическа воля евентуално приложена.
Корпоратизмът като втори модел на посредничество между интереси е до голяма степен противоположен на плурализма. Според този модел обществото е разделено не на многобройни групи, а само на два основни вида интереси: интересите на капитала (бизнеса) и интересите на работниците (наемния труд). Затова държавата трябва да признае и даде представителен монопол (т.е. специални права) на тези две страни на класовата ос, на така наречените социални партньори – синдикатите и организациите на работодателите. Техните лидери участват в така нар. “тристранни срещи” с представители на правителството, където постигат съгласие по въпроси от взаимен интерес18.
Практиката на тристранният диалог е въведена в България чрез институционализирането на Националният съвет за тристранно сътрудничество. Българската държава прави селекция и решава с кои синдикални организации да комуникира, да взаимодейства и чиито интереси да отчита при вземане на дадени управленски решения. Затова у нас има национално представителни синдикати, например. Същото се отнася и до двустранния диалог на социалното министерство с организации на социално-слаби граждани – не всички се считат от държавата за значими и легитимни. Друг е въпросът – какви са резултатите от приложената у нас система на социално партньорство, но така или иначе европейският корпоратистки модел за посредничество на интереси у нас е въведен.
Третият модел – консоционалният – на посредничество между интереси е характерен за страни като Холандия, Белгия и Швейцария, където има социални разслоения, обособени обществени сегменти около културни различия – език, етнос, религия, националност. Политическият процес се управлява от сложен набор от институционални правила, които гарантират политически консенсус между представителите на различните обществени сегменти. Този модел, според нас, е малко приложим за България.
Лобизмът в България трябва да възприеме и приложи позитивните елементи от разгледаните европейски модели за посредничество между интереси – между организираните групови интереси в сферата на гражданското общество и демократичните държавни институции. Преди това, обаче, трябва да се отговори на въпроса: Как е структурирано съвременното българско общество? От отговора на този въпрос зависят и параметрите на провежданата демократична политика. Ако напр. се изхожда от предпоставката, че българското общество се състои приблизително от 5% свръх-богати, 15% условно наречена средна класа и 80% бедни (според международните стандарти за бедност) – очевидно е необходимо осигуряването на привилегирован достъп до политическия процес на социално-ощетените групи от граждани. Ако целта е да се стимулира развитието на средния и дребен бизнес – политиката ще бъде друга. А що се касае до интересите на едрия бизнес – те така или иначе ще бъдат ефикасно защитени пред държавата, независимо дали тази защита или застъпничество ще наречем лобизъм или нещо друго, независимо дали ще управлява ляво или дясно правителство.
Да не забравяме също, че лобирането може да бъде насочено не само към националните държавни институции – а и извън пределите на държавата. Потенциалът на гражданското общество може да допълни усилията на държавата в името на някаква национална кауза – примерно енергийната кауза на България. Мощното лобиране на Гражданския комитет за защита на АЕЦ “Козлодуй” пред европейските и международни институции в областта на атомната енергетика може да “удължи” живота на III-ти и IV-ти блок на централата.
При всички случаи обаче лобизъм по европейски образец в България е възможен тогава, когато възприемем, усвоим и практикуваме европейските стандарти, в това число европейските модели на посредничество между организираните интереси в сферата на гражданското общество и тези на държавните институции. Този процес изисква време и усилия от двете страни – и от страна на държавата, и от страна на обществото. Това ще става в рамките на интензивен публичен дебат, в който ще се уточняват поетите взаимни ангажименти, правила, процедурни възможности за достъп до процеса на вземане на решения, осигуряване на прозрачност на този процес и много други подобни въпроси. И най-важното – стриктно спазване на законите, които са синхронизирани с европейското законодателство.
Лобизмът е безспорно необходима дейност в демократични условия, една привлекателна и добра идея. Лошото е, обаче, както казва Липмън19, че онова, което действа в историята, не е системната идея, формулирана от учения, а нейните променливи имитации, дубликати, фалшификации, аналогии и деформации в съзнанието на хората. Рядко между стандартната норма и нейните версии, които са в обръщение, се забелязва реципрочно влияние. Именно версиите, които се разпространяват сред хората, оказват влияние върху тяхното поведение. В този смисъл и българския лобизъм днес е до голяма степен имитация, деформация на западния лобизъм, а Законопроектът за лобизма е идеализирана версия на американския модел.
В заключение, европейската перспектива на развитие на България предполага прилагането на европейски модели на лобиране – лобиране чрез посредничество на интереси. Механизмите на посредничество стават още по-значими в контекста на глобализация. Постепенно лобистката дейност у нас ще се институционализира и дори професионализира. В момента, обаче, за лобизъм по европейски образец у нас не може да се говори, но такъв е възможен и реализуем в едно обозримо бъдеще в процеса на присъединяване на страната ни към Европейския съюз.
