ЕВРОПЕЙСКАТА КОНСТИТУЦИЯ – СТЪПКА НАПРЕД И СТЪПКА ВСТРАНИ ПО ПЪТЯ НА ЕВРОПЕЙСКОТО ОБЕДИНЕНИЕ

0
267

Христо Христев е роден на 17.02.1979 г. в Пловдив. Завършил е право в Юридическия факултет на СУ “Св. Климент Охридски”. Има специализация по международно право и международни отношения. Владее френски, английски и италиански език. В момента работи в Национално сдружение на общините в Република България.
Петдесет години след началото на процеса на европейска интеграция Европейският съюз има своята първа конституция. Като всичко друго в развитието на обединена Европа, новата европейска конституция не е конституция в класическияс смисъл на думата. Тя има своята особеност и уникалност, защото носи характеристиките на международен договор, но урежда отношения и въпроси, които поначало са предмет на конституционна уредба. Оттук идва и специфичното й наименование – Договор, уреждащ Конституция на Европа.

До този краен резултат не се стигна лесно. Работата по оформянето на окончателния проект беше дълга и трудна. Тя започна в Европейския конвент, съставен от представители на държавите-членки, Европейската комисия, Европейския парламент, но също така и на страните-кандидатки. Конвентът заседаваше от февруари 2002 г. до юли 2003 г. под председателството на бившия френски президент Валери Жискар Д’Естен и разработи проект, който даваше съществени подобрения за постигане на по-прозрачен и опростен институционален механизъм, на повече демократичност в процеса на вземане на решения и осигуряване на повече ефективност и динамика в действието на Съюза.

Следващият етап на приемане на Европейската конституция беше нейното обсъждане от междуправителствената конференция, съставена от представители на държавите-членки. Както се очакваше, като форма на междудържавни отношения, МПК доведе до пазарене и договорки, изхождащи от различните национални интереси, а не от необходимостта да бъде ефективно уредено европейското обединение в неговата цялост. Така се получи отстъпление от някои важни нововъведения, които предвиждаше разработеният от Конвента проект.

Кулминация на сблъсъка на интересите на отделните държави беше Европейският съвет в Брюксел на 12 и 13 декември 2003 г., на който приемането на Европейската конституция беше блокирано поради невъзможността да се постигне консенсус по два ключови въпроса – разпределението на гласовете при вземане на решение в Съвета на министрите и относно числения състав на Европейската комисия.

Основна заслуга за изхода от тази задънена улица има ирландското председателство, което пое Съюза от 1 януари 2004 г. То постигна възобновяване на диалога, проведе множество двустранни срещи за изглаждане на противоречията и за постигане на компромис между непримиримите позиции на различните лагери, които се сблъскаха в Брюксел през декември 2003 г. На 17 и 18 юни 2004 г. държавните и правителствените ръководители на страните-членки на ЕС постигнаха съгласие за окончателната редакция на конституционния текст.

Оценките за постигнатото са противоречиви. Редица поддръжници на федерална Европа оценяват резултата като незадоволителен и издигащ нови прегради пред еволюцията на европейския интеграционен модел. Други, които имат разбирането за Европа като общо икономическо пространство, а не като наднационално политическо обединение, смятат, че конституцията отива дори твърде далеч. Затова въпросът какъв реален напредък стои зад заглавието “Договор, уреждащ Конституция на Европа” е наистина важен.

В общ план компромисът, до който достигна междуправителствената конференция, има някои слабости, сравнявайки с проекта на Конвента. От друга страна обаче конституционният договор дава решения на повечето от проблемите, които останаха след Договора от Ница. Основните достойнства на новата Европейска конституция могат да се резюмират в три посоки:

Консолидиране на публичната власт и утвърждване на политическата същност на европейската интеграционна конструкция;

Засилване на прозрачността и демократичността в институционалната структура и действията на ЕС;

Разширяване на перспективите за развитие на Съюза, за ефективно и целенасочено действие в основните направления на европейска политика.

Какво показва по-задълбоченият анализ на конституционния договор?

В резултат на новата конституционна уредба Европейският съюз ще стане по-прозрачен, достъпен и разбираем за гражданите. Какво предвижда конституцията:

• Единен конституционен акт вместо досегашния огромен по обем пакет договори, приеман в продължение на близо 50 години, които понякога затрудняваха дори специалистите в европейската тематика;

• Придаване на единна правосубектност на Европейския съюз, вместо досегашния модел на липса на субектност на Съюза и ползване на юридическото лице на Европейската общност;

• Категоризиране на компетенциите в Съюза. Така се оформят три кръга правомощия. Изключителни правомощия на ЕС – те са в сфери, в които Съюзът е единствено оправомощен да регулира отношенията и да води обща политика (такива са митническият съюз, конкуренция и общ пазар, валутен съюз, обща търговска политика). Втората основна категория са споделените правомощия на ЕС. Те касаят регулиране на отношения и политика по отношение на сфери, в които Съюзът може да допълва това, което държавите-членки правят и така да развива обща политика (например социална политика, икономическо, социално и териториално сближаване, земеделие и риболов, околна среда, защита на потребителите, транспорт, енергетика, правосъдие и вътрешни работи, обществено здраве, научни изследвания и технологии и др.) Към тази категория правомощия се числят и компетенциите на ЕС в областта на външните отношения, сигурността и отбраната, също както и координацията на политиката за икономическо развитие и заетост. Третата група правомощия на ЕС са т.нар. поддържащи правомощия. Те се отнасят до сфери, в които Съюзът само координира или създава условия, в които държавите-членки осъществяват самостоятелна политика (като здравеопзаването, културата, туризма, образованието, младежката политика, гражданската защита).

• Инкорпориране на Хартата на основните права като неразделна част от Конституцията на Европейския съюз.

• Опростяване на средствата за действие на Съюза. Занапред нормативните актове на ЕС ще бъдат европейски закони (съотвестващи на досегашните регламенти) и рамкови европейски закони (досегашните директиви). Ненормативните актове ще бъдат европейските регламенти, европейските решения, становища и препоръки.

Същевременно новият конституционен акт се характеризира и с някои слабости, що се отнася до прозрачността:

• Нито Конвентът, нито междуправителствената конференция успяха да достигнат до един концентриран и изчистен конституционен текст. Макар и единен акт, новата Европейска конституция е най-обемният и сложен конституционен текст, създаван някога;

• Редица ключови въпроси, като ролята на националните парламенти, принципите на пропорционалност или субсидиарност, са уредени в допълнителни протоколи към основния конституционен текст;

• Въпреки че в първата част на конституцията има норми относно разделението на компетенциите в Съюза, ясна картина кой какво точно прави в Европейския съюз може да се получи едва след като бъде разгледана третата част на конституционния договор, която урежда отделните направления на политика;

• Като цяло институционалната структура на ЕС остава доста комплицирана, като Съветът на министрите продължава да играе ролята както на орган с нормотворчески функции, така и на орган по изпълнение политиката на Съюза.

По отношение на втората основна цел, с която се свързваше приемането на нов конституционен акт – преодоляване на демократичния дефицит в ЕС – също са налице сериозни постижения.

• Съществено нараства тежестта на Европейския парламент в законодателния процес. Двойно се увеличават случаите, в които европейското законодателство се приема по реда на съвместно вземане на решения между праламента и Съвета на министрите. Всъщност този ред се утвърждава като основна законодателна процедура;

• Разширяват се и правомощията на Европейския парламент по отношение бюджета на Европейския съюз. Занапред парламентът ще бъде равнопоставен на Съвета в бюджетната процедура и държавите-членки няма да имат последна дума относно разходната част на бюджета;

• Предвижда се възможност за гражданска инициатива в законодателния процес. Според разпоредбите на новата Европейска конституция – един милион граждани от значителен брой държави-членки, могат да изискат от Европейската комисия да направи предложение за нормотворчески акт, който те намират за необходим;

• Предвиден е и т.нар. механизъм за ранно предупреждение – по този ред националните парламенти могат да реагират на предложения на комисията, противоречащи на принципа на субсидиарността. Ако една трета от националните парламенти приемат становище, че дадено предложение на комисията нарушава принципа на субсидиарността, то тя следва да преразгледа решението си.

За съжаление беше пропусната възможността новият конституционен акт да засили демократичното начало в ЕС по отношение на един ключов въпрос – формирането на Европейската комисия. То остана зависимо в по-голяма степен от волята и договореностите между държавите-членки, отколкото от волята на европейските граждани, изразена чрез изборите за Европейски парламент. И занапред предложението за председател на Европейската комисия ще се определя от държавните и правителствените ръководители на страните-членки, а окончателното решение за състава на комисията ще се приема с квалифицирано мнозинство от Европейския съвет. Ако формирането на комисията беше предоставено като прерогатив на Европейския парламент, новата конституция щеше да представлява много по-голяма крачка към изграждането на същинска европейска демокрация.

Що се отнася до постигането на ефективност в управлението на Съюза и до перспективите за неговото развитие, новата конституция несъмнено дава по-добри разрешения от Договора от Ница, но по-малко от това, което предвиждаше проектът на Конвента.

• Въвеждането на нова система на гласуване в Съвета на министрите има определящо значение в тази посока. От 1 ноември 2009 г. решенията в Съвета ще се вземат с т.нар. двойно мнозинство – 55% от държавите-членки и 65 % от населението на ЕС. Същевременно е предвидено, че за да бъде блокирано едно решение, против него трябва да гласуват не по-малко от четири държави, т.е. едно решение може да бъде блокирано, ако против него гласуват четири или повече държави, който имат повече от 35 % от населението на Съюза.

• Разширяването на приложното поле на гласуването с мнозинство за сметка на единодушиет също е гаранция за ефективност и динамика в развитието на ЕС.

• Друга стъпка напред по отношение гарантиране на ефективност в институционалната система на ЕС е създаването на институцията Председател на Европейския съвет. Председателят на Съвета ще се избира от държавните и правителствените ръководители за срок от две и половина години. Той ще ръководи заседанията на Европейския съвет и ще представлява Съюза в официални отношения. Така по същество се създава нов тип стабилно и продължително във времето лидерство в политиката на Съюза.

• Друго положително нововъведение е длъжността министър на външните работи на ЕС, която обединява досегашните длъжности на комисар по външните отношения и на висшия представител по външната политика и сигурността на ЕС. Това решение несъмнено носи напредък по отношение изграждането на обща европейска политика в сферата на външните работи и сигурността.

• Добро решение е също предвиденото ограничаване броя на членовете на Европейската комисия, считано от 2014 г. Като правило се установява, че общата численост на комисарите ще е равна на 2/3 от броя на държавите-членки. Държавите-членки ще заемат местата в комисията на равнопоставен ротационен принцип.

• Засилена е и позицията на председателя на Европейската комисия. Занапред той, а не държавите-членки ще има тежката дума при разпределение на ресорите в комисията. Председателят ще има право да изисква подаване на оставка от отделни членове на Европейската комисия.

• Следва да бъде оценено положително и премахването на структурата на “трите стълба” на ЕС и разделението на политиката на Съюза на обща и междуправителствена. В резултат на това занапред политиката в областта на правосъдеието и вътрешните работи и политиката в областта на външните отношения и сигурността няма да бъдат повече форма на междуправителствено сътрудничество, а същинска общностна политика.

• Предвиден е по-добър ред за т.нар. засилено сътрудничество, установено с договорите от Амстердам и Ница. Механизмът за предпримане на по-решителни стъпки на интеграция в определена сфера от отделни държави-членки е улеснен. Определени допълнителни правила остават в сферата на външите отношения и сигурността и в сферата на отбраната.

• Положителни нововъведения се наблюдават и в уредбата на европейската политика за сигурност и отбрана. Конституцията предвижда “близко сътрудничество” в областта на отбраната. Изрично е предвидено, че в случай на нападение срещу една държава-членка, всички останали са задължени да й окажат подкрепа. Уреден е и механизъм за “постоянно структурирано взаимодействие” в областта на отбраната между тези държави-членки, които имат необходимата воля и капацитет за това. Решението за “постоянно структурирано взаимодействие” се приема с квалифицирано мнозинство;

• Добрър механизъм по посока ефективност в процеса на вземане на решения и динамично развитие на интеграционните процеси е предвидената “клауза на въртележката”. Тя позволява Европейският съвет да въвежда процедура на гласуване с мнозинство по отношение на дадени сфери на обща политика, за които в началната си редакция конституцията изисква единодушие. По същия начин Европейският съвет може да въвежда обща нормотворческа процедура (съвместно вземане на решение между Съвета на министрите и Европейския парламент), за уредба на отношения, за който конституцията предвижда специална нормотворческа процедура.

• Приетият конституционен договор обаче се характеризира и с някои недостатъци, отнасящи се до ефективността на управление и перспективите за развитие:

• Проектът на Конвента, предвиждащ по-надеждна процедура за приемане на решения от Съвета на министрите. В него беше заложено мнозинство от 50% от държавите и 60% от населението;

• Приемането на решения с единодушие се запазва в няколко сфери, които имат огромно значение за развитието на Европейския съюз. Такива са хармонизирането на данъчната политика, социалната политика, някои направления на политика за опазване на околната среда, многогодишната бюджетна рамка и почти изцяло – ОПОВОС.

• Не са достатъчно ясно разграничени ролите на председателя на Европейския съвет, министъра на външните работи и председателя на Европейската комисия в сферата на външните отношения.

• Сериозна слабост на Конституционния договор е, че съществени изменения в него могат да се правят под формата на междуправителствено договаряне и ратифициране от всички държави-членки. Това правило прави всяка ревизия много трудна и несъмнено и занапред ще води до забавяне развитието на Съюза в редица отношения. Известна компенсация за неговия ефект може да се търси в “клаузата на въртележката”.

Сега, след като държавите-членки постигнаха съгласие относно конституционния договор на Съюза, предстои едно не по-малко трудно изпитание преди новата Европейска конституция да стане същинска реалност, влизайки в сила. Тя трябва да бъде ратифицирана от всички 25 държави-членки на Съюза. В някои държави това ще стане по парламентарен път. В други като Белгия, Дания, Ирландия и Франция предстои референдум. Опитът на Дания с Договора от Маастрихт и на Ирландия с Договора от Ница показва, че е напълно възможно процесът на ратификация да протича бавно.

Отхвърлянето на конституцията в някои от референдумите е съвсем реална опасност. А това би забавило за неопределено време влизането в сила на новата конституционна уредба на ЕС. Затова убеждаването на гражданите и националните парламенти в достойнствата на новата Европейска конституция изисква много усилия. И най-сериозният довод, който всички трябва да имат предвид, когато вземат своето решение, е, че без тази конституция Европейският съюз ще бъде много по-назад в своето развитие, отколкото, ако тя влезе в сила.

ОСТАВИ КОМЕНТАР

Моля, въведете коментар!
Моля, въведете името си тук