Руси Статков е роден в село Горно Озирово, община Вършец, през 1956 г. Магистър по икономика, има преквалификация по мениджмънт. Специализирал е във Франция бюджет, финанси и финансов контрол. Има и специализации по труд, социална политика и обществено осигуряване. Бил е директор на вестник “Идея” – Монтана. Народен представител от 1995 до 2001 г. Член на ВС на БСП и член на Надзорния съвет на Агенцията за следприватизационен контрол (АСК). Владее руски, английски и френски език.
Социално-икономическата трансформация в България след 1989 г., и най-вече приватизацията породиха необходимостта от нов вид контрол в социалното управление – държавен следприватизационен контрол.
Целта на изследването е да се анализира извършеното, да се откроят резултатите и проблемите и да се предложат насоки за по-нататъшно развитие на дейността по следприватизационния контрол.
Използваните източници на информация са нормативната база, уреждаща дейността; информация от 30 общински съвета към 2004 г.; доклади на Държавен финансов контрол и Сметната палата; теоретико-практически разработки и основно отчетите на органите за управление на Агенцията за следприватизационен контрол.
На основата на приетата нормативна уредба и практическото й приложение, уреждаща следприватизационния контрол, могат да се обособят три етапа на развитието му.
I. 1990 – 1992 г. Приватизация чрез реституция и частно разпореждане с държавния актив (спонтанна приватизация) без нормативно уреждане на следприватизационния контрол, но с формиране на предпоставки за възникването му
Приетите реституционни закони по същество възстановяват частната собственост (реално възстановимата) от национализираната едра градска собственост и на кооперираната селскостопанска земя. Законодателното уреждане и провеждане на тези реституции не оправда очакванията на мнозинството от хората за справедливост. То е повлияно от силното политическо противопоставяне. Липсва консолидирана обществена и политическа воля и виждане за развитието на страната. Непосредствено след приемането на реституционните закони започват и техните изменения. Резултатът на еволюцията на тази правна рамка в реституцията, касаеща най-много хора – тази на земята – за периода 1990-1998 г., е завръщане към ръчното обработване на земята и преход от “поливно” към “неполивно” земеделие.
Частното разпореждане с държавни активи през този етап се извършва на основата на Указ 56. И при тази форма няма справедливо решение за мнозинството, напротив, възможности за участие в нея получават само близките до управляващите. Няма никакви елементи на следприватизационен контрол, които да гарантират защитата на държавния интерес.
Общият извод от този етап е, че стихийно и на парче започна приватизация, която не удовлетворява очакванията на мнозинството от българските граждани. От друга страна, макар и за кратко на този етап се появи и разви застрашителна опасност от разрушаване на българската икономика поради липса на идеи за ефективно пазарно трансформиране на икономическата система. Идеи за икономически растеж и социален прогрес, a не просто и само превръщане на държавните капитали в частни. Нужни са незабавни законодателни решения, с които да се защити общественият и държавният интерес, перспективата на развитие на страната. С така очертаните проблеми този етап се определя като подготвителен за реално формулиране на законодателни решения, създаващи изискване за следприватизационни задължения и контрол по тяхното изпълнение.
II. 1992 – 2002 г. Етап на частично законодателно уреждане и епизодичен следприватизационен контрол
1. Законът за преобразуване и приватизация на държавните и общинските предприятия(1992 г.) – основни идеи.
На първо място се определя понятието приватизация в тесен смисъл, като прехвърляне на физически или юридически лица с под 50 на сто държавно и/или общинско участие на: дялове и акции, собственост на държавата и общините от търговски дружества; собствеността на цели предприятия, обособени части и незавършени обекти на строителство; общински нежилищни имоти, невключени в състава на общинските предприятия, които се използват за стопански цели(магазини, ателиета, складове, сервизи, цехове, и др.) С параграф 10, ал. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на закона по същество се допълва определението за приватизация, като юридически лица с 50% и повече държавно участие могат да извършват разпореждане или отстъпване право на ползване върху дълготрайни материални и нематериални активи, чиято обща стойност за текущата година надхвърля 5% от общата балансова стойност на дълготрайните активи към 31 декември на предходната година. Нещо повече, в същата разпоредба се уточнява, че установените ограничения за разпоредителни действия не се отнасят до сключваните сделки от “Банкова консолидационна компания” АД – София, и се дава формално законодателно разрешение на банковата приватизация.
В закона липсва изрично определяне на понятието “следприватизационен контрол”. Но в отделни разпоредби по същество се формулират задължения към купувачите след подписване на договора за приватизационна продажба. Така например при определяне на възможностите на разсрочено плащане на цената се изисква в периода на плащането дружеството купувач да отговаря на определени условия. По-нататък до изплащането на цената по сделката се изисква задължително законово обезпечение – ипотека, съответстващо на този остатък. До 5 години след изплащане на цената по един от предвидените способи за приватизация в закона (продажба без търг и конкурс само според оценката им) купувачът не може да прехвърля собствеността на приватизираното дружество, както и да го използват за обезпечения за заеми. В тази форма на приватизация има и друго условие – купувачите да са само български граждани с постоянно местожителство.
При сделките за приватизация чрез метода конкурс се поставят условия, които се регламентират чрез наредба за конкурси. Своеобразен обществен (публичен) приватизационен контрол е изискването в закона ежемесечно да се обнародват данни за извършените продажби (продадените обекти, купувачите, цената и условията за плащане и броя на договорените места). Заложена е идеята за приватизация чрез инвестиции в чужбина, която да става по ред, определен от Министерския съвет.
В закона са регламентирани и други идеи, свързани със задължение на купувачите след приключване на сделката. Обявяват се за унищожаеми сделки на разпореждане с държавно и общинско имущество, както и договорите за гражданско имущество, сключени при явно неизгодни условия след 1 януари 1990 г. Никъде в закона обаче не се урежда изрично кой контролира задълженията на купувачите, както и санкции при неизпълнението на съответните задължения.
2. Резултати от приложението на Закона за преобразуване и приватизация на държавните и общинските предприятия.
Изграждат се специализирани звена за следприватизационен контрол към Агенцията за приватизация (1994 г.), министерствата (1997-1998 г.) и някои общини, но числеността им е ограничена. Общият брой е 30 служители. Основната форма на осъществявания контрол през този период е последващият документален контрол. В повечето случаи той е епизодичен по отношение на пълнотата и достоверността на получаваните отчетни документи. Незначителни са текущият контрол и проверките на място. Многократно към определени купувачи, нарушаващи приватизационните договори, са проявявани недопустим либерализъм и липса на взискателност от страна на контролните органи.
През периода има непрекъснати изменения на Закона за преобразуване и приватизация на държавните и общинските предприятия, които не са резултат на задълбочен анализ на проблемите и ясна визия за развитието на страната, а са “на парче” и откровено са в защита на частни корпоративни интереси.
Подлежащите на контрол сделки към края на 1998 г. са 2300, увеличавайки се ежегодно, за да стигнат до 7000 през 2002 г. В много от тези договори липсват клаузи, касаещи следприватизационния контрол; неточно определени са задължения като срокове и начин на изпълнение; липси на санкционни разпоредби в случаите на изпълнение и т.н.
В противоречие с принципите на равнопоставеност и прозрачност след приватизацията има подписани анекси към договорите до 2001г. Например само броят на тези сключени от Агенцията за приватизация и Министерството на икономиката е 699, като се е променял размерът на договорената цена, начина и схемата на плащане на цената; намаление на общия обем на инвестициите; намаление на средно-списъчния брой на заетия персонал. Общият размер на пропуснатите ползи и претърпени преки и косвени щети от анексите е около 1 млрд. лв.
Звената, извършващи следприватизационния контрол, освен липсата на адекватна законодателна уредба, изпитват и недостатъчна материална обезпеченост. Не е създадена обща информационна система, и т.н.
Голяма част от дружествата след приватизацията са с открита процедура по несъстоятелност и по ликвидация.
Не са вписвани нито законовите, нито договорните обезпечения от Министерството на земеделието, Министерството на икономиката, а може да се твърди, че това е честа практика и при другите органи за приватизация. Намалявани са значителни обезпечения там, където ги е имало. Например за “Плама”- Плевен, от милиони гаранциите за обезпечение при неизпълнение са сведени до хиляди лева.
Липсват платежни документи за плащане на продажната цена през този етап по 350 сделки; липсват годишни отчети за изпълнения задълженията на купувачите по над 200 сделки; липсват удостоверения за плащане на цената – 731 броя; непотвърдени плащания от поземлени комисии и областни управители – 162 броя.
Не са предприети и необходимите мерки по съдебен път да се търси отговорност за изпълнение от купувачите. Впоследствие са констатирани от АСК 65 случая и поради изтекъл давностен срок, независимо че се завежда иск, делата се губят. Само 300 са заведените дела срещу неизправни купувачи до 2002 г.
Общият извод от резултатите за този етап е, че липсата на добро законодателно уреждане на следприватизационния контрол (честите изменения, влошаващи закона и променяйки философията му към защита на частни корпоративни интереси), честите промени на сключените договори от приватизиращите органи, проблемите, произтичащи от създадените организационни структури за следприватизационен контрол, и пропуски в осъществяване на техните функции е довело до формално и лошо защитаване на държавния интерес. Купувачите в повечето случаи са поемали неизпълними за възможностите си ангажименти и не са имали респект от приватизиращите и контролни органи в случай на неизпълнение. Създадена е възможност и са реализирани действия довели до изкривяване на принципите и функциониране на пазарна икономика. Огромни са загубите за националната икономика, унищожени са не само отделни предприятия и дейности, но и цели отрасли.
III. След 2002 г. Задоволително законодателно уреждане
на следприватизационния контрол и институционалното му изграждане
1. Основни законодателни идеи, регламентиращи следприватизацонния контрол
През март 2002 г. е приет е нов закон за приватизация и следприватизационен контрол. В него неаргументирано отпадат някои разпоредби като: за законовото обезпечение на неплатената част от цената; за непрехвърляне на приватизираното дружество за определен период от време; за унищожаемост на сделки, сключени след 1990 г. при явно неизгодни за държавата условия.
За първи път законодателно е определено понятието следприватизационен контрол като дейност по контрола върху изпълнението на задълженията на купувача, поети с приватизационен договор. Създава се и държавна агенция за следприватизационен контрол като администрация към Министерския съвет. Агенцията извършва следните дейности:
– осъществява текущ документален контрол върху изпълнението на договорите за приватизационна продажба в сроковете, определени в договорите;
– осъществява текущ контрол на място в приватизираните обекти относно изпълнението на поетите с приватизационните договори задължения;
– извършва действия по предявяване и събиране на предвидените в договорите неустойки, лихви, задатъци, обезщетения, предявяване на банкови гаранции, претендиране на суми по доверителни сметки и други правни действия в случаите на констатирано неизпълнение по приватизационните договори;
– контролира плащанията по приватизационните договори в случаите на разсрочено плащане на покупната цена и фактически извършва приемането на дължимите разсрочени вноски;
– изисква информация в случаите на постъпили сигнали за неизпълнение на приватизационните договори;
– дава съгласие и одобрение от името на продавача в случаите, когато това е предвидено в приватизационните договори;
– разработва и приема стратегии и становища във връзка с осъществяване на следприватизационния контрол;
– по преценка предприема действия по разваляне на приватизационни договори и откриване на производство по несъстоятелност за купувача при констатирано трайно неизпълнение;
– изготвя обобщени данни за резултатите от своята дейност;
– изготвя и представя за одобряване от Министерския съвет отчети, стратегии и др.;
– изготвя методика за отчитане на договорните ангажименти;
– осъществява и други функции, възложени с нормативни актове.
Агенцията има два органа за управление: Надзорен и Изпълнителен съвет. Надзорният съвет включва експерти предложени от парламентарно представените политически сили и одобрени от Народното събрание.
Целта на изграждане на АСК е максимална ефективност в осъществяване на следприватизационния контрол и максимално ограничаване на корупционния потенциал, произтичащ от ресурсите на контролираните обекти и общата обстановка в страната на неспазване на законите. Създаване на обстановка на взискателност, равнопоставеност с купувачите и гарантиране изпълнение на задълженията им, както и предлагане на необходимите мерки за промяна на законовата рамка в тази посока.
През 2003г. бяха приети изменения, създаващи възможности за финансиране дейността по следприватизационния контрол.
Последните законодателни изменения в следприватизационния контрол, влезли в сила от септември 2006 г., създават условия за законово обезпечение на досегашните искове на АСК за неизпълнение на задълженията от купувачите, както и за бързо изпълнително производство по исковете за неизплатената част от цената, подобряват значително условията за ефективна дейност на АСК.
Със закъснение Министерският съвет приема голяма част от произтичащите от този закон подзаконови нормативни актове.
2. Резултати от осъществения контрол
Този етап поради спецификата (използваните основни и конкретни форми на контрол) в осъществяване на следприватизационния контрол се разделя на два подетапа:
– първият: 2002 – 2004 г.;
– вторият: 2004 – септември 2006 г.
Практическата работа на Агенцията за следприватизационен контрол (АСК) е затруднена от наследеното отсъствие на текущ следприватизационен контрол, различните практики в дейността на приватизиращите органи до нейното създаване и съответно различията в подготовката и подходите на служителите, голяма част от които са в основата на кадровото обезпечаване на новата агенция, лошо сключени приватизационни договори, незащитаващи държавния и обществен интерес по най-добрия начин и т.н. И от друга страна, съществуващото безотговорно поведение на някои от купувачите.
След създаване на агенцията през април 2002 г. Министерският съвет не осигурява необходимите условия за нейната ефективна работа. Документацията, свързана със следприватизационния контрол, не е предадена от министерствата по законно установения ред и срок. По вина на тогавашния изпълнителен директор на агенцията и съответните министерства от общо 6319 приватизационни досиета документите на 3489 са приети без приемо-предавателни протоколи. Това означава, че на практика е невъзможно да се установи по несъмнен начин броят на действително сключените сделки и пълнотата на предадената и получената по тях документация, оттук и необходимостта да се премине към един труден процес на комплектоване на досиетата с необходими документи по изплащане на цена, извършени инвестиции, трудова заетост и т.н. Не са предадени и оставащите суми за събиране по уговорената цена по приватизирани обекти като цяло. Предоставената цена със закъснение довежда до значителни санкции за купувача вследствие на пропуснати падежи и неплатени неустойки.
Липсата на институционална идентичност на АСК и връзки с организации и институции, които да подпомогнат работата на агенцията, е съществен проблем особено през първия подетап, имайки предвид, че с приватизационните договори са приети над 50 вида задължения, над по-голяма част от които контрол осъществяват специализирани органи.
Възникват и административно-организационни проблеми в дейността на агенцията поради обстоятелството, че през по-голяма част от 2003 г. Изпълнителният съвет на агенцията работи в непълен състав, в резултат на което в определени случаи вземането на решения е затруднено, а в други невъзможно поради липса на необходимия кворум.
Поставят се основите на ефективен предварителен контрол във връзка с осъществяване функцията на АСК за даване на съгласие за разпореждане с активи, освобождаване на обезпечения и т.н. Въпреки изискванията за разнообразяване формите на извършвания контрол, основна форма през първия етап е последващият документален контрол.
През 2003 г. агенцията изпитва значителни затруднения във връзка с обслужването на големия брой дела, по които е страна.
Резултатите от контрола по изпълнение на договорните задължения не се изменят съществено през първия подетап. Поради огромното натрупване на непроверени документи и сделки от приватизиращите органи преди създаването на Агенцията се изостава с контрола по минали периоди и по всички задължения.
При изплащане на цената на приватизираните обекти не се решават част от натрупаните проблеми. Приети са и действат правила за осъществяване на плащанията с компенсаторни инструменти. Независимо от увеличението на заведените искове за неизпълнение на задълженията от купувачите, през 2003 г. АСК е завела дела само за 10% от констатираните от самата нея задължения за заплащане на цената и за неустойки за забавяне (новозаведени 376 дела).
Не са използвани възможностите за разваляне на приватизационни сделки, като през 2003 г. са взети решения за разваляне на 7 приватизационни договора, а през първото тримесечие на 2004 г. – само 2.
Значително по-добри са постигнатите резултати през втория под-етап. Предприети са мерки за преодоляване изоставането в следприватизационния контрол.
Повишени са взискателността и контролът спрямо действията на отделните служители на Агенцията. Въпреки че през 2006 г. персоналът на агенцията е съкратен с 10% в резултат на подобрената организация на работа и повишаване натовареността на служителите на агенцията, до края на септември е приключено с констатации на всички постъпили в АСК отчетни документи за изпълнение на договорни задължения за отчетни периоди до 2004 г. включително. До края на ноември се очаква да бъде приключено с констатации за изпълнение или неизпълнение задълженията по приватизационните договори за отчетен период 2005 г.
Приети са правила за осъществяване на текущ контрол на място в приватизираните обекти. Извършват се месечни планови проверки в приватизираните обекти, като техният брой се увеличава.
Въведени са контролни механизми с оглед на коректно, точно и своевременно счетоводно отразяване в счетоводните сметки на АСК на дейността във връзка с отразяване на съдебните вземания по приватизационите договори, както и на вземанията по разсрочената част от цената в парични и непарични средства.
Подобрени са организацията, редът и сроковете за извършване на действия от страна на всички специализирани дирекции в АСК в случите на производство по несъстоятелност или ликвидация на купувачите по приватизационните договори с оглед своевременно предявяване вземанията на АСК.
Към 30.06.2006 г. за всички случаи, при които е констатирано неизпълнение на задължението за изплащане на разсрочената част от цената (при забавени две и повече вноски) са предприети действия за събирането им по съдебен ред, т.е. преодоляно е огромното изоставане по този проблем, съществуващо от първия подетап, когато към 31.12.2003 г. заведените от АСК искове срещу купувачите за неизпълнение на разсрочената част от цената са едва 30. Предприети са действия за реализиране на предвидените в приватизационните договори обезпечения.
За периода от октомври 2002 г. до 30.06.2006 г. в АСК са постъпили 132 891 971 лв., от които 41 751 532 са в парични средства и 91 140 449 лв. в непарични (компенсаторни записи, инвестиционни бонове и др.) Платените авансово по цена суми са съответно 1 917 794 лв. в пари и 2 316 182 в непарични средства. Платените на падежа суми по цена са 28 581 438 лв. и 20 443 608 в непарични средства. Просрочените вноски по цена към 30.06.2006 г. възлизат общо на 206 107 805 лв. От тях след съответните контролни мероприятия от страна на АСК са събрани 81 550 643 лв. Към 30.06.2006 г. присъдените в полза на АСК средства по цена и по различните видове следприватизационни вземания поети, но неизпълнени от купувачите са общо в размер на 204 403 021 лв. За съжаление от тях са събрани общо 3 336 994 лв. Това показва, че досегашните механизми на АСК за събиране на присъдените плащания не са ефективни.
Нерешени проблеми в дейността на АСК
В процес на доорганизиране е системата за ефективно събиране на присъдените вземания. Текучеството на изпълнителните кадри изисква допълнително стимулиране за задържането им.
Като цяло през последния етап не е решен въпросът с информационното осигуряване на следприватизационния контрол. Съществуващата информационна система е технологично непригодна за проследяване и поддържане на информацията, извличане на справки и анализи. Обезпокоителен е и въпросът за надеждността на информацията, въведена в информационната система, както и обстоятелството, че отговорността за съдържанието и достоверността на данните се губи.
Своевременният и ефективен следприватизационен контрол и координиране на действията по установяване и изпълнение на приватизационните задължения с представители на всички заинтересовани държавни институции и организации изисква нов подход. Най-общо той се изразява в сключване на споразумения за съвместни действия, в това число и проверки.
Анализът на състоянието на приватизираните обекти в някои от отраслите дава основание да се направи изводът, че немалка част от тях не са станали по-конкурентоспособни, не предлагат по-качествени и по-достъпни услуги, което поставя въпроса за философията на приватизацията и необходимостта от адекватни мерки за гарантиране на такава приватизация, която не е самоцелна.
Необходими са и по-нататъшни законодателни изменения за:
– изискване за изготвяне на консолидиран финансов отчет от купувача на приватизираното дружество, в което той има повече от 50% от акциите, дяловите вноски, от гласовете или от членовете на органите на управление. Целта е да се подобри следприватизационният контрол, особено при отчитане на инвестициите, осъществявани за сметка на купувача;
– от законодателно уреждане се нуждае и създаване на рамка за действия в случаи на непредвидени в срок за изпълнение задължения и липса на изрично уговорени санкции за неизпълнение;
– необходими са и механизми за решения на сериозен проблем в досегашната практика – липсата на документи по вина на приватизиращите органи;
– досегашният опит от приватизацията на естествените монополи изисква допълнително законово регламентиране на задълженията, поети от купувачите с цел гарантиране на качеството и достъпността на предоставяните услуги;
– предстоящата приватизация на болничните заведения изисква цялостна философия за този процес и особено по следприватизационния контрол.
Агенцията за следприватизационен контрол има значителен потенциал за ефективна защита на държавния интерес, който ще се реализира при решаване на определени законодателни, организационни и субективни проблеми.
Не се спираме на по-подробен анализ на дейността на следприватизационния контрол в общините. Анализираната информация от 30 общини към края на 2004 г. показва, че само в 1/3 от тези общини има изградени с решения на общинските съвети специални звена за след-приватизационен контрол.
Не се анализира следприватизационният контрол на банковата система, тъй като Банковата консолидационна компания е ликвидирана през 2004 г. Остава открит въпросът за това каква е била философията на тази приватизация, защото по същество тя е извършена без законодателно уреждане и какви са поетите следприватизационни задължения, ако има такива. Намерението на сегашното българско правителство да създаде инвестиционна държавна банка насочва към извода, че при приватизацията на банките задължения не са поемани.
Самостоятелна тема за анализ е и контролът по изпълнение на концесионните задължения, който по същество се явява следприватизационен.
Опитът на развитите пазарни икономики доказва необходимостта от непрекъснатост на приватизационния процес и съответно с цел защита на обществения и държавния интерес предизвиква потребност от непрекъснат държавен следприватизационен контрол.