Йосиф Аврамов е роден през 1959г. Преподава дисциплини в областта на финансите и финансовия контрол в Стопанския факултет на СУ “Св. Климент Охридски”, УНСС и Техническия университет в Габрово. Работил е в Министерство на финансите, Комитета за държавен и народен контрол като старши съветник в Икономическата комисия на Народното събрание. Автор и съавтор на учебниците “Банков контрол”, “Данъчен и митнически контрол”, “Теория и история на парите и кредита” и др.
Конкретен повод за настоящия обзор е тревогата ми за по-нататъшното функциониране на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) в периода до присъединяването ни към ЕС и в първите години след това. Тя е породена от някои спорни моменти в депозирания в края на септември 2004 г. Законопроект за държавния вътрешен финансов контрол и почти едногодишното прилагане на Устройствения правилник на агенцията, приет с ПМС № 14 от 22.I.2004 г. (ДВ, бр.8 от 30.01.2004 г.). По отношение на бъдещата дейност на тази контролна институция могат да бъдат отправени множество изводи и препоръки, които трябва екстрено да се вземат предвид от компетентните органи.
За втора поредна година в годишния си доклад за развитието на Република България за 2003 г. Европейската комисия направи извода, че у нас вече има функционираща пазарна икономика, а неотдавна получихме и финансова рамка за първите три години след присъединяването ни. Независимо от многобройните въпросителни и условности към тази оценка тя е реалност и поради това следва да бъдат трансформирани към последствията от нея всички сфери на националната икономика, в т.ч. и финансово-контролната. Тази трансформация следва да се извърши в периода до 2007 г., годината през която Република България ще стане пълноправен член на ЕС и да функционира в периода 2007 – 2012(2013) г. В този период финансово-контролните органи, в т.ч. Държавният вътрешен финансов контрол, следва да намери своето място по начин и функции, които ще са сходни с тези на сродните контролни (одитни) институции от страните от ЕС.
Според договореностите при преговорите с ЕС в глава “Финансов контрол” функционирането на този финансово-контролен орган подлежи на оценка (мониторинг) от страна на представители на Европейската комисия до присъединяването ни през 2007 г. През следващите три години след присъединяването ни към съюза тази одитна институция ще продължи да функционира, при положение че към датата на приемането ни тя е запазена като структура и осъществява вътрешен държавен одит и финансови инспекции.
Според мен на настоящия етап от икономическото и обществено-политическото ни развитие тя следва да продължи да функционира, но дейността й трябва да бъде адаптирана с новите икономически реалности у нас и най-вече с предстоящото приключване на процеса на приватизация на държавната и общинската собственост. В полза на запазването на тази институция трябва да се има предвид и над 120-годишната й история и успешна контролна дейност под формата на финансова инспекция или управление за финансов контрол. След изтичане на този своеобразен изпитателен тригодишен период през 2010 г. е наложително под ръководството на Сметната палата да бъде създадена независима комисия с представители на изпълнителната и законодателната власт, която да направи обективна оценка и анализ на дейността на АДВФК и да прецени по компетентен начин дали е необходимо тя да продължи да функционира след това. Предвид защитата на интересите на държавата и общините, респективно и на обществото като цяло, е наложително обхватът на контролна дейност на АДВФК да бъде разширен в няколко аспекта.
Първият аспект е по отношение на разширяване на дейността на одиторите от агенцията освен за юридическите лица с блокираща квота държавно или общинско участие в капитала, в т.ч. когато са производство по несъстоятелност, както и юридическите лица, чиито задължения са гарантирани с държавно или общинско имущество. Както и по отношение на тези с миноритарния държавен или общински дял с особено висока балансова стойност. Според мен тя следва да бъде определена в стойностни измерители (например 100 хил.лв.), с оглед да не се допуснат двусмислени тълкувания от длъжностни лица, като се отчита балансовата стойност на дълготрайните материални активи на съответното юридическо лице. В някои крупни предприятия държавата разполага с миноритарни дялове от няколко процента, а понякога и под 1 %, но те имат големи измерения. Негативен пример в това отношение са установените стопански престъпления в началото на февруари 2004 г. от Икономическа полиция в “Химко” АД, Враца – един от примерите за неудачна приватизация за над 37 млн.лв. Ако на този крупен стопански обект своевременно бе осъществен държавен вътрешен одит или както е придобил гражданственост – финансова ревизия, размерът на нанесените щети неминуемо щеше да бъде по-малък.
Вторият аспект е относно осъществяването на ефективен ежегоден предварителен и текущ одит на изпълнителна агенция “Държавен резерв и военновременни запаси”. Изключително сериозните нарушения, установени от Временната анкетна комисия при 39-ото НС при функционирането на агенцията, налагат извода, че одитната дейност на АДВФК е била повърхностна и неефективна. В резултат и на занижения контрол има рязко увеличение на цените на хляба, тестените изделия и на фуражното зърно, което в някои региони на страната е над 2 пъти в сравнение със същия период на миналата година.
Вместо контролните органи да алармират компетентните органи от изпълнителната власт своевременно за пропуските в организацията на работа на агенцията бе допуснато да не се попълнят навреме нейните складове (зърнобази) през летния период на сравнително ниски цени. Впоследствие през януари 2004 г. бе внесено зърно на близо 2 пъти по-висока цена, от което има последствия както за държавния бюджет, така и за българския потребител. В резултат на проверка,осъществена от народните представители, бе установено, че съхраняваната пшеница от агенцията по документи е със 73 хил.т по-малко, отколкото е била в началото на годината.
Нормативът за пшеницата към 01.01.2003 г. е изпълнен от агенцията на 86 %, а към 31.12.2003 г. той вече е под 50 %, а за фуражното зърно е изпълнен едва съответно 8 % и 4 %. При проверката бе установено, че агенцията съхранява в собствени бази едва 21 хил.т. пшеница, а останалите 195 хил.т – в 34 външни зърнобази, от които 7 са нелицензирани !!! В резултат са платени на външните зърнобази 1,6 млн.лв., докато собствените бази на агенцията са празни. Народните представители са установили 19,5 хил.т липси в зърнобазите: “Зафирово”, “Деков”, “Върголия” и “Агро и техник”, Враца. Ако това изключително тревожно обстоятелство бе установено от контролните органи, нямаше да има напрежение на фуражния и зърнения пазар през есента на 2003 г., което доведе до значително по-високи цени на хляба и на фуражите и до обедняване на българското население.
Третият аспект е по отношение на контрола върху обществените поръчки. Необходима е нова методика за осъществяване на контрола в тази област, която да бъде изготвена съвместно от външни и вътрешни одитори от Сметната палата и АДВФК. Тя трябва да бъде синхронизирана с последните законодателни промени в тази област и с изграждането на нова специализирана агенция “Обществени поръчки” при Министерството на икономиката. В момента липсва синхронизация на осъществяваните контролни процедури между отделните контролни органи в тази насока, от една страна, съществува и ниска ефективност при контролното им въздействие, независимо от сериозните подозрения за корупция или констатации за груби нарушения на регламента на конкурсите при редица обществени поръчки. В такива случаи съществен последващ ефект от извършените одити впоследствие няма, на практика не се изпълняват препоръки за провеждането на нов конкурс, санкциите за допуснатите нарушения се игнорирират и т.н.
Четвъртият аспект е по отношение на евентуална бъдеща по-тясна съвместна дейност на АДВФК и Агенцията за следприватизационен контрол (АСК), която е в ресора на министъра на икономиката. Практически ефект от дейността на АСК досега няма, тъй като по 389 сделки има забавени или никакви плащания досега, а не е развален нито един договор за сключена приватизационна сделка, по която купувачът е неизряден платец. Налице са както законодателни пречки, така и несинхронизиране на действията на контролните органи в това отношение. Констатираният общ брой на т.нар. лоши сделки към февруари 2004 г. е 519. Досега не е намерен механизъм за по-непосредствено ангажиране на одиторите на АДВФК в следприватизационния контрол, което в най-скоро време да стане приоритет в дейността им. Необходими са екстрени законодателни промени в Закона за приватизацията и следприватизационния контрол и Закона за държавния вътрешен финансов контрол, с които да се синхронизира дейността на двата контролни органа.
Петият аспект е по отношение на вече прилагания повече от 2 години съгласно Закона за държавния вътрешен финансов контрол модел на делегираните вътрешни одитори в министерства и ведомства. При разглеждането му ще бъде направен и анализ на най-спорните според мен моменти от депозирания през септември 2004 г. нов законопроект за държавен вътрешен финансов контрол.
В българското законодателство не е регламентиран вътрешният одит на корпоративно равнище, а в публичния сектор сравнително отскоро концепцията за вътрешен одит е законодателно регламентирана с досега действащия Закон за държавния вътрешен финансов контрол, приет на 27.Х.2000 г., влязъл в сила на 01.I.2001 г. Ето защо е наложително дейността на корпоративния вътрешен одит да бъде екстрено регламентирана, а вътрешния одит в публичния сектор да бъде съобразен с неговата работа.
Според мен следва да се институционализира както държавният вътрешен одит, така и ведомственият вътрешен одит, който следва да се създаде във всяка самостоятелно функционираща структура в публичната сфера: министерство, комисия, държавна агенция, изпълнителна агенция, общинска администрация, Българската академия на науките, Военно-медицинската академия, Селскостопанската академия, висшите училища и университетите и др. Банковият вътрешен одит също е възможно да се регламентира със закон, който да замени досега действащата Наредба № 10 на Българската народна банка, в която са налице редица несъвършенства, като едновременно вътрешните одитори са назовани и като проверители и контрольори и т.н. Вътрешният одит в публичния сектор, в корпоративния сектор и в банковия сектор е възможно да се регламентира в един, два или три отделни законодателни акта, което предвид хармонизацията със законодателството с ЕС да се осъществи в следващите 2 години до присъединяването ни.
Най-сполучливият вариант за системата на държавния вътрешен финансов контрол е новият законопроект, депозиран, без да е направено публично обсъждане и без да е налице консенсус по неговите проекторазпоредби сред финансовите среди у нас, да бъде изтеглен от правителството и да бъде основно преработен. Такава е и препоръката на експерти на Европейската комисия, осъществяващи мониторинг на глава “Финансов контрол”. В случай че не се възприеме този радикален вариант, е възможно между първо и второ четене на проектозакона (първо четене в НС – през януари 2005 г.) да се внесат от народни представители изложените по-долу значителни промени. Предлаганите от мен изменения биха го направили един работещ закон, а вътрешните одитори биха се съсредоточили единствено върху дейности, за които имат съответната квалификация.
В направените от мен препоръки не се предвиждат генерални промени във функциите на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) при Министерството на финансите (МФ). От 2003 г. у нас функционира Институт на вътрешните одитори в България, който обединява одитори от публичния, банковия и корпоративния сектор. Той е пълноправен член на световните и европейските организации за вътрешен одит. От корпоративния сектор в него членуват предимно одитори от големи чуждестранни компании, в които в държавите на компанията-майка са изградени отдавна такива структури.
Предвид основните постановки в позицията на Република България за преговорите с ЕС по глави “Финансов контрол” и “Финансови и бюджетни въпроси” по отношение на дейността на държавния вътрешен финансов контрол, поместена в сайта на делегацията на Европейската комисия у нас, която по никакъв начин не може да се определи като достатъчно пълна и перспективна за нашата страна, трябва да бъдат направени следните препоръки към законопроекта:
1. Акцент в позицията по глава № 28 “Финансов контрол” е поставен единствено относно функционалната независимост на одиторите от Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол. Той е постановен във Финансов регламент 1231/77 от 27.ХIII.1977 г. за общия бюджет на Европейските общности, приложен с Регламент № 3418/93 от 09.12.1993 г., установяващ подобни правила за прилагане на визирания финансов регламент. Тя се изразява във всички контролни/одитни нива и включва процедурите за планиране на контрола и одита, отчитане, даване на съвет на ръководството и търсенето на съвет от АДВФК;
2. В глава № 29 “Финансови и бюджетни въпроси” е визирана българската позиция, която се свежда до две направления. Първото е по отношение на вътрешния финансов контрол, осъществяван от АДВФК, на средствата от предприсъединителните фондове на ЕС по програмите САПАРД, ФАР и ИСПА.
Второто направление е относно позицията ни за дейността на АДВФК, която следва да отговаря за контрола на администрациите, имащи задължението да събират собствените ресурси. Целта на този контрол е да се гарантира, че собствените ресурси са събрани в определения срок и ефективно.
В преговорната глава е пояснено, че традиционните собствени ресурси са мита, селскостопански мита и налози върху производството на захар. Налозите върху производството на захар ще бъдат въведени у нас след 2005 г., съгласно европейското законодателство и ще бъде осигурен необходимият административен капацитет за тяхното администриране. Посочено е също, че от датата на присъединяване Република България ще въведе сметки за счетоводно регистриране на установените традиционни собствени ресурси (сметки “А” и “Б”) съгласно разпоредбите на Регламент № 1150/2000 и ще осигури адекватни процедури по архивиране на документацията във връзка с традиционните собствени ресурси с цел осигуряване на възможности за последващи проверки. На практика на АДВФК се възлагат нови прерогативи по отношение на упражняване на контролно въздействие върху някои аспекти на дейността на Агенция “Митници” (относно митата, в т.ч. и селскостопанските мита) и над Националната агенция за приходите (след 2006 г.), а понастоящем Главна данъчна дирекция, която ще администрира налозите (акцизите) върху захарта, които ще се въведат. В новия законопроект за държавния вътрешен финансов контрол не са ясно очертани как АДВФК ще осъществява тези свои нови прерогативи, поети в гл.№ 29, което е една от съществените му слабости;
3. Основен момент в законопроекта е дейността на делегираните вътрешни одитори в министерства и ведомства, които са наречени “вътрешни одитори”. Съществен практически резултат от тяхната дейност обаче няма. Дейността им не е достояние на обществото, тъй като нито в медиите, нито в електронни информационни издания, в т.ч. и на Министерството на финансите, не се публикуват в колко платежни документа и за каква сума неправомерни разходи те са предотвратили. В новия устройствен правилник не се разглежда изобщо тяхната дейност и в това отношение той не кореспондира със закона. На практика те не са възпрепятствали нито едно по-съществено нарушение на бюджетната дисциплина, като “заобикаляне” на Закона за обществените поръчки, при което една обществена поръчка се “разбива” на няколко такива или се пристъпва към т.нар. пряко договаряне, без да се обявява търг или конкурс и т.н. Ето защо са възможни следните два варианта за продължаването на дейността им:
Първият вариант е да бъде адаптирано към съвременните условия нашето довоенно законодателство, според което във всяко министерство и ведомство са функционирали контрольори по бюджета, които са били на подчинение на министъра на финансите, като се вземе предвид дейността на сходни структури в други държави от ЕС, като е възможно те да са на двойно подчинение – освен на директора на АДВФК и на ресорния зам.-министър на дирекция “Бюджет”.
Вторият вариант е във всяко министерство или централно ведомство дейността на делегираните одитори да бъде изпълнявана от одитни комитети, които ще бъдат на непосредствено подчинение на съответния министър или ръководител на ведомството. Те ще реализират както функциите по осъществяване на вътрешен одит, така и по одобряване на законосъобразността и целесъобразността на всеки разход. За регламентиране на дейността им предстои изготвяне и приемане от НС на законопроект за вътрешния одит. Вторият вариант е възможно да се реализира след приемането на все още неизготвения законопроект за вътрешния одит.
Засега по-реалистично е прилагането на първия вариант, като приоритет в администрирането на т.нар. контрольори по бюджета (възможно е длъжността им да бъде назована и разпоредители по бюджета) следва да има ресорният зам.-министър на управление “Бюджет” при Министерството на финансите. Това в известна степен ще гарантира независимост на тези длъжностни лица и те няма да бъдат “употребени” като един своеобразен “параван” при нарушаване на бюджетната дисциплина. Външният одит ще бъде извършван, както досега от Сметната палата.
Конкретното ми предложение се свежда до:
а) глава четвърта на законопроекта за държавния вътрешен финансов контрол да бъде преименувана вместо “Вътрешен одит в бюджетните организации” в “Контрол на бюджетните средства (ресурси)”. Контролът на бюджетните средства (ресурси) (преди всичко бюджетни разходи, но редица бюджетни ведомства посредством държавните такси, приходи от приватизация например на почивни станции, продажба на употребявани движими активи и т.н. генерират значителни приходи) се осъществява от контрольори (разпоредители) по бюджета. Възможно е те да бъдат оторизирани с парафиране на всеки касов ордер преди изплащането му (така е било в нашето довоенно законодателство) или на касовите ордери над определена (лимитирана) сума (например 1000 лв. или 5000 лв.), което според мен е най-правилното решение.
В законопроекта е предвидено вътрешните одитори преди всичко да “изразяват независимо и обективно мнение за съответствие с дейността на организацията с принципите за законност, добро финансово управление и прозрачност”, а “при вътрешния одит ръководителят на организацията може да бъде консултиран с всички въпроси, свързани с управлението”.
И двете основни функции на вътрешните одитори, които са регламентирани в проектозакона, са с подчертано “пожелателен” характер. На практика те са безсилни да осуетят неправомерно действие поради редица причини, като: инертност; липса на нормативна уредба, която да ги защити от уволнение или друга форма на административен натиск върху тях, ако санкционират високопоставен държавен служител и т.н. Ето защо е наложително вътрешните одитори, или както предлагам да се наричат “контрольори по бюджета”, да имат освен съвещателни и консултиращи функции и прерогативи, които да бъдат с по-непосредствено значение относно упражняването на бюджета от първостепенните и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Тяхното място е в управление “Бюджет” на Министерството на финансите, от една страна, а не в АДВФК, а от друга – те следва да имат законодателна възможност да възпрепятстват всеки неправомерен разход и всеки незаконосъобразен акт на съответния ръководител на бюджетната организация. При положение че те само изказват мнение и консултират съответния ръководител, ефектът от тяхната дейност е нищожен. За изтеклите две години от функционирането на делегираните одитори досега по техен доклад не е санкциониран нито един ръководител по административен ред, а също не му е потърсена и наказателна отговорност от прокуратурата.
б) налице е още едно обстоятелство, което възпрепятства дейността на делегираните одитори или вътрешните одитори, както се предлага да наричат те в новия законопроект. То се отнася до т.нар. конфликт на интереси между представителите на две основни направления (отдели или дирекции) на АДВФК.
Първият от тях стои начело на делегираните одитори, а вторият осъществява финансовите одити (в новия законопроект – финансови инспекции, което по същество е финансова ревизия на бюджетни организации, която десетилетия наред тази служба извършваше). На практика при финансовите инспекции, осъществявани от финансовите инспектори, се проверява и дейността на делегираните одитори, т.е. колеги от една и съща агенция се проверяват взаимно.
Това води обикновено до положителни констатации, което е във вреда на фиска, респективно на обществения интерес, тъй като е налице в повечето случаи интерпретация на известната народна пословица “Гарван гарвану око не вади.” Финансовите инспектори по принцип не са заинтересовани да налагат санкции на проверяваните бюджетни звена, тъй като на практика те косвено ще санкционират и дейността на своя колега от същата агенция – делегирания одитор. Със санкционирането на проверяваната бюджетна организация и респективно нейния ръководител и главен счетоводител те дискредитират и дейността на делегирания одитор (вече не косвено, а непосредствено) при съответното звено, което води до редица неудобства и конфузни ситуации. Ето защо делегираният одитор трябва да бъде поне от друга структура на Министерство на финансите – Главно управление “Бюджет”, което е в ресора на друг зам.-министър.
Предвид посочените обстоятелства според мен е необходимо в чл.31а или в Преходните и заключителните разпоредби на законопроекта да се регламентира предложението контрольорите (разпоредителите) по бюджета да бъдат част от щатния състав на Главно управление “Бюджет” при Министерството на финансите, като за целта е възможно да се предложи промяна и в Закона за устройството на държавния бюджет (чрез добавяне на конкретен текст в Преходните и заключителните разпоредби на законопроекта за държавния вътрешен финансов контрол). Съществен момент в регламентацията на дейността на контрольолите по бюджета е оторизирането им с нови функции, според които те да са в състояние да предотвратят всеки закононесъобразен и неправомерен разход.
4. Подобен случай на конфликт на интереси е налице и в глава V на законопроекта “Сертификация”. В нея се регламентира дейността на сертифициране на сметките на функционални структури, разпореждащи се със средства от фондове и програми на ЕС, което се извършва в съответствие с международно признати одиторски стандарти от одитори на агенцията и се контролира от нейния директор. На практика сертификацията на сметките е форма на външен одит и в конкретния случай също е налице конфликт на интереси. На директора на АДВФК са на подчинение както одиторите, осъществяващи вътрешен одит на дирекция “Национален фонд” при МФ и изпълнителните агенции, оторизирани с програмите на ЕС, така и одиторите, които извършват сертификацията. На практика в АДВФК се съчетават две функции, които по същество се отнасят към вътрешния държавен одит, каквато е финансовата инспекция (понастоящем финансов одит) и сертификацията, която, както бе посочено, е форма на външен одит. Това обстоятелство многократно е било обект на критични забележки на представители на Европейската комисия, осъществяващи мониторинг върху изпълнението на договореностите в гл. “Финансов контрол”. В Практическото ръководство № 1312-1 Външна оценка към Международните стандарти за професионалната практика по вътрешен одит е визирано, че “лица от друг отдел на организацията, въпреки че структурно са отделени от дейността по вътрешен одит, не се считат за независими за извършване на външна оценка”. Ето защо според мен дейността по сертифициране на сметките по програмите САПАРД, ФАР и ИСПА трябва да се осъществява от Сметната палата. Налице е още една възможност – от независими външни одитори или дипломирани експерт-счетоводители, което по всяка вероятност ще са филиалите на големите одиторски световни концерни, като: “Прайс Уотърхаус Купърс”, “Делойт и Туш” и др. На практика те ще сертифицират сметки, които имат отношение по същество и до съфинансиране от държавния бюджет по посочените три програми, което е изискване на ЕС. Тази своеобразна форма на делегиране на държавни функции, в случая фискални държавни функции на частни фирми, не е законодателно регламентирана по адекватен начин у нас и според мен е рано да се прилага в българското законодателство. Най-целесъобразно е сертифицирането на сметките, които се отнасят до разпореждането с фондове и програми на ЕС, да се осъществява от Сметната палата, която е държавен орган за външен бюджетен одит. Наложително е това обстоятелство да бъде регламентирано като чл.36 а в законопроекта, а в Преходните и заключителните му разпоредби да бъде променен Законът за Сметната палата в това отношение.
5. Глава шеста “Държавна финансова инспекция” според мен трябва да бъде преименувана в “Държавен вътрешен финансов одит”. Правомощията на финансовите инспектори ще бъдат прецизирани (в проекта се предлага да се преименуват досегашните вътрешни одитори във финансови инспектори). Според мен следва да бъде запазено името “вътрешен одитор” или “държавен вътрешен одитор”. Необходимо е да бъде поставен акцент върху одита на средствата по програми и фондове на ЕС, като е възможно да бъде обособена специална глава в тази насока. Наложително е да бъде регламентирано взаимодействието на АДВФК с другите контролни органи и преди всичко със Сметната палата както по отношение на одита на средствата по програми и фондове на ЕС, така и по отношение на одита на бюджетните средства.
В законопроекта са налице и други съществени и по-малко значими слабости и несъответствия с теорията и практиката на финансовия контрол. Необходимо е известно прецизиране на редица текстове от глава “Имуществена отговорност”, както и от Допълнителните и Преходните и заключителните разпоредби на проекта.
Предвид изложените, а и на някои други слаби страни на проекта, най-доброто решение е той да бъде изтеглен от вносителя – Министерския съвет, и да бъде основно преработен. В най-добрия (според мен неосъществим засега) вариант е той да бъде отново депозиран заедно с проектозакон за вътрешния одит. В случай че това не се осъществи е наложително правителството да вземе предвид изложените в този обзор препоръки и предложения за усъвършенстване на законодателството, които да внесе между първо и второ четене при разглеждането на проектозакона от Народното събрание.
Наложително е в най-кратък срок да се преразгледа новият устройствен правилник на АДВФК и някои спорни постановки да бъдат отменени или променени. С него териториалните дирекции на агенцията се редуцират от 28 на 9, а в Централното управление на агенцията се създават нови дирекции, някои досегашни са закрити. В резултат на новата териториална структура на агенцията се нарушават основните принципи на държавния вътрешен финансов контрол. Основните проблеми при нейното прилагане са свързани както с възлагането на одита, така и с контрола върху качеството на одитния процес и най-вече с реализацията. Съгласно Закона за държавния вътрешен финансов контрол реализацията на резултатите от одитната дейност е възможно да се осъществява само от директора на териториалната дирекция. Директорът на Софийската дирекция е оторизиран с ръководството на над сто одитори, осъществяващи държавния вътрешен финансов одит на хиляди ведомства от 4 области, в които има няколко десетки общини с население над 1 млн. жители, което е извън физическите му възможности. На разстояние от близо 300 км от работното му място са общини като Гърмен, Сатовча, Гоце Делчев и др.
В новия правилник е налице смесване на функциите между вътрешен и външен одит, които са възложени на дирекция “Одит и сертификация на средствата от ЕС”. На практика тези одитори, които ще извършват сертификация на сметките от ЕС, ще трябва да оценяват и качеството на вътрешните одити, извършвани от служители от същата дирекция. Това е в противоречие със законодателството на страните от ЕС и с практиката в тях. Ето защо тази дейност е по-целесъобразно и по-ефективно да бъде възложена на Сметната палата, за което е наложително да бъде променен Законът за Сметната палата. Неотдавна бе създадена Агенция за обществени поръчки и в тази връзка в голяма степен с пожелателен характер е предвидената функция в устройствения правилник на АДВФК относно организиране контрола върху възлагането на обществените поръчки при разпоредителите със средства на ЕС. Налице е известно дублиране на дейности между двете агенции, което своевременно следва да се отстрани, като се допълни новият законопроект за държавния вътрешен финансов контрол.
От друга страна, на редица дирекции, които са в системата на Централното управление на Министерството на финансите, са им възложени правомощия, които до неотдавна бяха в обхвата на дейност на АДВФК. Това е в резултат на измененията и допълненията в Устройствения правилник на Министерството на финансите (ДВ, бр.42 от 09.V.2003 г., изм. ДВ, бр.10 от 06.II.2004 г). В тази насока могат да се приведат редица примери.
Нова функция, която доскоро се е изпълнявала от АДВФК, е възложена на дирекция “Държавно съкровище” относно разработката на насоки за функциониране, развитие и хармонизиране на системите за финансово управление и контрол.
Подобна контролна дейност е възложена и на дирекция “Външни финанси”, която ще осъществява последващ контрол относно целесъобразността и ефективността на предоставените помощи у нас и Наредба № 6 от 2002 г. реда за наблюдение и осигуряване на прозрачност на държавните помощи (ДВ, бр.77 от 2002 г.).
На дирекция “Държавно юрисконсултство” е възложено да предлага предприемане на мерки по законосъобразност за прекратяване на закононарушенията и за отстраняване на причините и условията, които ги пораждат.
На дирекция “Инвестиции, търгове и финансов контрол” е възложено да осъществява предварителен контрол за законосъобразност на всички документи и действия по разплащанията по тях.
На дирекция “Европейска интеграция и мониторинг” е възложено да извършва мониторинг и оценка на изпълнението на проектите по Програма ФАР и други международни донорски програми в сектор “Финанси” и в системата на министерството.
Посочените примери обхващат дейности и функции, типични за АДВФК и изпълнението им от други дирекции на министерството в голяма степен я обезличава и изпразва от съдържание. Не са изключени и случаи както на едновременното им изпълнение, така и по-вероятно на неизпълнение или формално изпълнение на тези функции. При дублиране на контролни функции, делегирани на два или повече контролни органа (на две дирекции) не са редки случаите на сериозни пропуски в работата на проверяваните субекти, тъй като едната контролна институция разчита на другата да открие и санкционира даден пропуск или нарушение и обратно. В редица случаи двата контролни органа не само не си взаимодействат, но се и конкурират, което не е в интерес на държавата и на обществото като цяло.
Не е без значение и въпросът за набъбналия щат чрез откритите около 100 нови щатни бройки в изброените нови дирекции в системата на Централното управление на Министерството на финансите, чиято численост на персонала вече е 572 щатни бройки. В Централното управление на АДВФК са заети 130 щатни бройки, от които в дирекция “Одит и сертификация на средствата от ЕС” – 10, и в дирекция “Европейска интеграция и международно сътрудничество” – 10.
Наложително е новият правилник да бъде преработен по отношение на възлагането на проверка на качеството на работа на одиторите да се осъществява от дирекция “Хармонизация и методология на одитната дейност”. Понастоящем тази дейност е възложена на дирекция “Организация и координация на контролната дейност”, което ще доведе до подценяването й, а понякога и до не- осъществяването й. В дирекция “Организация и координация на контролната дейност” са обединени няколко досегашни направления в агенцията, които отговаряха за отделните сектори на стопанството ни: “Промишленост”, “Селско стопанство”, “Транспорт”, “Търговия”, “Бюджет” и др. Подобна свръхцентрализация на тези звена в една дирекция не е в интерес на качеството на работа на одиторите от териториалните дирекции, които ще бъдат сериозно затруднени по отношение на комуникацията с централното управление на агенцията.
Сериозни резерви са налице и към закупения от АДВФК английски софтуерен продукт “Галилео”, който е остарял и е неефективен за дейността й понастоящем. Необходимо е своевременно да се обяви конкурс за обществена поръчка за покупката на нов софтуер за агенцията.
Съществуват и сериозни непълноти и неточности в изготвените от агенцията Указания за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол. Най-негативно впечатление прави приложение № 1 към него по формата на контролен лист за извършване на предварителен контрол от финансовия контрольор, който в по-голямата си част може да се оцени като излишна формалност. Това заключение може да бъде дадено и по отношение на регистъра на финансовия контрольор, който е даден като приложение № 2. Наредбата за определяне на критериите за оценка на риска при въвеждането на превантивен контрол по Закона за държавния вътрешен финансов контрол е с относително по-добро качество, но е възможно да бъде доработена от квалифицирани финансови експерти. Ето защо към АДВФК следва да бъде създаден консултативен съвет от външни експерти от академичните среди и от системите за вътрешен одит в търговските дружества, който да направи преглед и анализ на нормативната уредба на финансовия контрол и да предложи адекватни към новите икономически реалности изменения.
От съществено значение за бъдещата дейност на АДВФК е очертаване на мястото му в една цялостна концепция или стратегия за развитие на контрола в бюджетната сфера. За нея се говори и дори бе взето решение на 36-ото НС за изготвянето й (по време на правителството на проф. Любен Беров преди повече от 10 години). Такава концепция или стратегия все още не е подготвена, но в нея следва да намерят своето място вътрешният одит в корпоративния, в банковия и в публичния сектор и външният държавен бюджетен одит, осъществяван от Сметната палата. Последната одитна институция трябва да участва равнопоставено в подготовката на такава концепция (стратегия) заедно с органите на изпълнителната и законодателната власт.
