Йосиф Аврамов преподава дисциплини в областта на финансите и финансовия контрол в СУ “Св. Климент Охридски”, УНСС и Техническия университет в Габрово. Работил е в МФ, Комитета за държавен и народен контрол, като старши съветник в Икономическата комисия на НС. Автор и съавтор на учебниците “Банков контрол”, “Данъчен и митнически контрол”, “Теория и история на парите и кредита” и др. Член е на работните групи, изготвили през пролетта на 1995 г. Закона за Сметната палата, както и неприетите два проектозакона от ХХХVI НС година по-рано.
Контролен орган за външен бюджетен контрол (одит) не само у нас, но и в страните от ЕС и в повечето развити страни в света е Сметната палата (СП). Тази контролна институция през настоящата 2005 г. отбелязва десет години от възобновяване на функционирането си. Тя е основана през 1882 г. и закрита през 1948 г. Предвиждаше се при изготвянето на закона Сметната палата да стане стожер на държавността в Република България, а укрепването на бюджетната дисциплина – част от моралните норми на съвременния български гражданин, но в крайна сметка това не стана и тя досега не отговори на обществените очаквания. Повод за този анализ не е само изборът на нов състав на Сметна палата през април 2005 г., в т.ч. и нов председател, а и дълго отлаганите належащи промени в българското законодателство в областта на съставянето, изпълнението и контрола върху бюджетните средства. 40-ото НС, след като приеме най-неотложните закони за присъединяването ни към ЕС, трябва да приеме през 2006 г. нов Закон за устройството на държавния бюджет и нов Закон за Сметната палата, които да кореспондират с променените реалности в Република България като бъдещ пълноправен член на ЕС.
Изборът на нови членове на СП премина някак си незабелязано, тъй като бе непосредствено преди парламентарните избори на 25 юни 2005 г. Това, че не е обект на “нездрав медиен интерес”, до известна степен е в полза на институцията, която и без това засега не е с особено високо реноме у нас. Освен двама от новите членове, които познавам отдавна – председателя на палатата Валери Димитров, който е един безспорен професионалист по банково и борсово право, с дългогодишен стаж в БНБ като съветник на трима нейни управители, и Румяна Георгиева, бивш директор в управление “Банков надзор” на БНБ, както и Кадир Кадир, който бе девет години в нейния досегашен състав, останалите й членове са почти или напълно неизвестни дори във финансовите среди.
Независимо че някои от новите й членове са работили във финансовото министерство, те ще трябва занапред да се доказват в една нова за тях дейност – външния бюджетен одит. При избора им не бе спазен принципът, установен при първия състав на палатата през 1995 г., когато ПГ на БСП, която доминираше в 37-ото НС, покани СДС и ДПС да излъчат свои представители. При този избор на опозицията (лява и дясна) не бе предоставено нито едно място, единадесетте членове бяха предложени изключително от трите партии от тогавашното мнозинство в 39-ото НС – Либералния алианс, в който водещо място имаха НДСВ и ДПС. Двама от новите членове на Сметната палата са от Новото време, които в крайна сметка не успяха да преминат четирипроцентовата бариера за 40-ото НС, независимо че те бяха от най-активните бивши депутати и станаха вносители на редица приети финансови законодателни актове в 39-ото НС.
В новия състав на СП обаче не присъстват експерти, предложени от най-голямата понастоящем парламентарна сила – Коалиция за България, както и от трите десни формации: ОДС, ДСБ и БНС. Изборът на хора, непознаващи принципите на външния бюджетен одит на ръководни постове в СП, не е в интерес на стабилността на институцията. Това обстоятелство ще затрудни преди всичко редовите външни одитори от тази висша контролна институция, които трябва да “обучават” известно време своите ръководители на методологията и технологията на външния бюджетен одит, което не е присъщо за контролната практика в страните с развито и модерно пазарно стопанство. Този прецедент бе изтъкнат от изказалите се депутати при избора на членове на СП Георги Божинов и Атанас Папаризов от КБ, които са и в новия състав на парламента и от бившия варненски депутат Благой Димитров от ДСБ.
Според мен е необходимо да бъдат отправени следните препоръки към бъдещата дейност на Сметната палата:
• Наложително е своевременно да бъде променен Законът за Сметната палата по отношение на въвеждане на задължителност (императивност) за изпълнение на препоръките и задължителните указания на Сметната палата, свързани с промени във финансовото и стопанското ни законодателство за органите на изпълнителната и на законодателната ни власт, както и на срок, който да не е по-голям от 1 месец (30 дни), в който те трябва да бъдат разгледани и приети. Понастоящем това не е налице и в много от случаите те се вземат само за сведение и остават без последствие, а разглеждането им се осъществява или в много продължителен срок, или понякога не се изпълняват изобщо.
При положение че мнозинството от депутатите в Народното събрание решат да отхвърлят по политически или по други съображения становището на палатата, според мен трябва да е само с квалифицирано мнозинство. Негативен пример е отхвърлянето от парламента на препоръките на палатата към проектозакона за държавния бюджет на Република България за 2004 г. на записаните суми по финансиране на дефицита на републиканския бюджет за т.нар. възмездно финансиране (нето) и за придобиване дялове, акции и съучастия общо за над 768 млн. лв., чийто произход е от фискалния резерв. Сметната палата предостави на Народното събрание мотивирано становище за нецелесъобразността на бюджетиране по този начин, което на практика остана без последствие, като тя се дискредитира не само пред българското общество, но и пред международните финансови институции и пред сродните одитни органи в чужбина.
На практика няма императивност и за останалите указания на палатата по отношение на подобряване на бюджетната дисциплина, независимо от направените позитивни промени в Закона за Сметната палата в това отношение, извършени през пролетта на 2004 г. (ДВ, бр. 38 от 11.V.2004 г.). В тях е предвидена единствено възможността за задължително възлагане на данъчна ревизия в 14-дневен срок от получаване на решението на Сметната палата с приложени към него материали от одита или одитния доклад. На практика предоставените указания на данъчната администрация да приложи разпоредбите на Данъчно-процесуалния кодекс в конкретен случай на данъчно нарушение или престъпление, установени от органи на палатата, могат да бъдат взети под внимание от органите на Главната данъчна дирекция, но е възможно и да ги игнорират при извършване на данъчната ревизия, а след приключването й по същество да няма обвързаност между предоставените от палатата материали и данъчния ревизионен акт.
Ето защо бе наложително да бъде предвидена императивност и по отношение на прилагане на указанията на Сметната палата от данъчната администрация при положение че са налице достатъчно основания за това, установени при проведената данъчна ревизия впоследствие, и тя следваше да бъде задължена съгласно разпоредбите на закона да ги приложи. Това обстоятелство бе разисквано на заседание на Комисията по бюджет и финанси при Народното събрание, но в крайна сметка се взе решение само за задължително възлагане на данъчна ревизия и бе визиран срок затова.
• Под ръководството на органи на Сметната палата в срок не по-голям от 6 месеца да се направят оценка и анализ на структурата и щата на държавната администрация, която в последните 3-4 години от около 12-13 министерства и още толкова централни ведомства понастоящем се е “нароила” до 16 министерства, 19 агенции към МС, както и 152 агенции към отделните министерства! По-голямата част от изпълнителните и държавните агенции вероятно са излишни, но това следва да бъде оценено въз основа на конкретните резултати от дейността им. На практика повечето дирекции и отдели на министерствата прераснаха в държавни или изпълнителни агенции, като някои от тях започнаха да откриват териториални филиали, неимоверно “раздухвайки” щата си. През последните четири години са назначени над 20 000 нови държавни чиновници и броят им достигна 85 360 души! Необходимо е да се има предвид, че три от министерствата понастоящем имат не особено изяснен статут, като тези на: министъра на държавната администрация, министъра на евроинтеграцията и на министъра без портфейл. Подобни структури са необходими в известна степен, но следва да получат нови функции, както в редица страни с развито и модерно пазарно стопанство, като например: Министерство на извънредните ситуации, а Министерството на евроинтеграцията следва да бъде натоварено с конкретни задачи, които са от полза преди всичко на българския бизнес.
По отношение на състава на агенциите и комисиите към министерствата е необходимо да се вземе становището и на представителите на бизнеса, на работодателските и на синдикалните структури, които в момента трудно комуникират. Водещо място при определяне на тяхната структура и състав обаче следва да бъдат одитните доклади на Сметната палата, в които да се направи точна и обективна оценка и анализ на дейността им досега и без да се проявява сервилност, да се предложат промени, ако резултатите от нея ги налагат.
• По отношение на контрола на Сметната палата върху доходите и имуществата на партиите контролната й дейност следва да бъде само по отношение на целевото изразходване на държавната субсидия на партиите, които имат право да я ползват, а те са няколко на брой. На одиторите от палатата трябва да бъде възложена функцията да упражняват контрол как политическите партии стопанисват и експлоатират държавната и общинската собственост, която те ползват на преференциални наеми. Понастоящем повечето от тях преотдават по-голямата част от нея на частни лица и в държавна и общинска собственост, предоставена на политически партии, са открити множество ресторанти, барове и др. заведения за хранене или са разположени офиси на фирми. Те не са закрити, а от получените наеми се обогатяват партийните каси, понякога и отделни партийни лидери, като се ощетява фискът.
Вместо тези две функции, произлизащи от конституционните правомощия на Сметната палата, в нея понастоящем се събират декларации от всички партии (те са над 300), без да е налице възможност в досегашното ни законодателство за ефективно налагане на санкции при неподаване на декларация или при невярно или грешно представени данни в нея. Дейността относно събирането на декларации от страна на Сметната палата, които са й предоставени от законодателя, е в колизия с Конституцията на Република България, в която изрично е упоменато, че тази институция е оторизирана изключително с контрол върху изпълнението на бюджета, а финансирането на партиите с изключение на няколко от тях е от приходи, които нямат бюджетен произход.
Този извод се отнася и до събирането от палатата на имуществени декларации от неколкостотин високопоставени лица, чийто брой непрекъснато се увеличава от законодателя и също няма нищо общо с визирания конституционен текст. Тази досегашна дейност на палатата единствено допринася в продължение на няколко дни тя да е обект на медийно внимание, което в по-голямата част остава погрешно разбрано или изобщо неразбрано за широката медийна аудитория. В повечето случаи обаче то има “жълт оттенък”, а медиите, които държат на своите зрители, слушатели и читатели, им предоставят тези материали, задължително правейки извода, че последствията за партиите и за т.нар. високопоставени лица, нарушили закона на практика, са никакви или символични (глоба до 1000 лв. само за неподалите декларация). Санкцията обаче е персонална и е за длъжностните лица, които заемат партиен пост, а партиите не се заличават от регистъра на политическите партии при доказани фрапиращи нарушения, с което се подронва авторитетът на институцията – Сметна палата.
Искам да пожелая успех на новоизбраните председател и членове на Сметната палата и да изразя увереността си, че независимо че дейността на палатата засега е почти непозната за обществеността у нас, всяка позитивна промяна в нейната бъдеща дейност ще бъде подкрепена. Това трябва да бъде направено, тъй като тя допринася както за икономии на бюджетни средства, така и за дисциплиниране на държавната и общинските администрации, които се издържат от данъците и таксите, събирани от всички български данъкоплатци. Необходимо е да получи развитие и у нас и да се предоставят стимули от законодателя, такива каквито има в страните от ЕС, и на обществения бюджетен контрол. Той следва да намери и други форми на развитие, освен тази на омбудсмана, в т.ч. и сред все още недостатъчно развитите проявления и форми на гражданското общество у нас, като на различните браншови и бизнессдружения и съюзи, организации от типа на Съюз на данъкоплатците, които в страни като Германия, скандинавските страни и други развити държави разполагат със солидни мрежи за обществен бюджетен контрол, както и с други форми.
