Исторически бележки и нормативна уредба
За пръв път правомощия и отговорности за опазване на обществения ред са възложени на кмета със Закона за общините и за градското управление. След дър¬жав¬ния преврат през 1881 г. и въвеждането на “режима на пълномощията” на първо място в управлението на общините се извежда административното начало. Основ¬ни¬те компетенции на кмета са свързани с функциите му като представител на цен¬трал¬ната власт. Същевременно той е представител и на интересите на общината.
Съгласно чл. 25 от закона кметът е натоварен със задълженията на общинската полиция както в населените места, така и в цялото пространство на общинската територия, навсякъде, където няма полицейски власти. Той осъществява надзор и се грижи за безопасността и изправността на общинските пътища, за качеството и чистотата на храните и питиетата, които се продават, за предотвратяване и преуста¬новяване на “злощастията и пакостите”. Във връзка с това кметът има право да издава заповеди, които са задължителни за изпълнение от жителите на общината.
През 1886 г. Народното събрание отменя Закона за общините и за градското управление, а с това и правомощията на кмета. Приемат се два нови закона – Зако¬нът за градските общини и Законът за селските общини, които имат съществено зна¬че¬ние за определяне на правното положение на кмета като представител на об¬щи¬ната и на нейните интереси. Той вече не е помощник на съдебната власт, а пра¬во¬мощията му в полицейско отношение са сведени само до възможността да забра¬нява зрелища, игри и събрания, “които докачат вярата и добрите нрави”, както и да забранява просията на лица, които нямат за това разрешение.
След преврата на 19 май 1934 г. Народното събрание е разпуснато и Минис¬тер¬ският съвет получава право да издава постановления със сила на закон. Отменени са Законът за градските общини и Законът за селските общини и съответно са утвър¬дени Наредба-закон за градските общини и Наредба-закон за селските об¬щини. Главният орган във всяка община съгласно новата регламентация е не об¬щин¬ският съвет, а кметът. Така например съгласно чл. 28 от Наредбата-закон за сел¬ските общини в района на общината, когато там няма друг по-висш пред¬ста¬ви¬тел на властта, кметът е върховният представител на централната власт. Той е об¬щински съдия, нотариус и началник на общинската полиция съгласно специалните закони и правителствените разпореждания, които уреждат тези му права. Кметът, помощникът на кмета и кметските наместници (в отделните населени места, от кои¬то се състои общината) са общинското управление. Кметът се назначава от министъра на вътрешните работи и народното здраве по предложение на съот¬вет¬ния областен директор. Кметът е представител на общината пред всички власти, учреждения, места и лица. Ако в общината няма държавна полицейска власт, “ед¬но¬лично и без да се съвещава с общинския съвет”, кметът се грижи за запазване на реда, спокойствието и сигурността, за залавяне на престъпниците и злосторниците и всичко, що му се възлага от полицията. Във връзка с правомощията си издава заповеди, неизпълнението на които е свързано с налагане на глоби.
С приемане на Закона за Националната полиция съгласно чл. 20 на кмета на населеното място бяха възложени някои полицейски функции. Според чл. 3, ал. 1, т. 1-5 до пристигане на полицейските органи той имаше право да:
а. организира и осъществява опазването на обществения ред;
б. предотвратява и разкрива престъпления и други нарушения на общест¬вения ред и участва в разследването на престъпления;
в. защитава правата и свободите на гражданите и съдейства за упраж¬ня¬ването им;
г. опазва имуществото на гражданите, държавата, общините и органи¬за¬циите;
д. организира и осъществява охраната на учреждения и обекти.
С приемането на Закона за МВР беше отменен Законът за националната по¬ли¬ция, а с това и възложените на кмета функции. Веднага обаче с изменение на За¬кона за МСМА бяха регламентирани правомощията на кметската институция по осигуряване на обществения ред, които са в сила и понастоящем.
По сега действащото законодателство във връзка с осигуряване на общест¬ве¬ния ред кметът има следните правомощия:
а. Съгласно чл. 44, ал. 1, т. 4 от ЗМСМА кметът на общината отговаря за опаз¬ва¬не на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, за¬дъл¬жителни за началниците на съответните полицейски служби.
б. Съгласно Указа за борба с дребното хулиганство, изм. и доп. със Закона за изменение и допълнение на УБДХ, чл. 2, кметът, съответно заместник-кметът съставя актове за констатирани прояви на дребно хулиганство.
в. Съгласно чл. 46, ал. 1, т. 8 ОТ ЗМСМА кметът на район или кметство осигурява спазването на обществения ред; има правомощия по членове 68, 70, 73, 74, 76, 78 и 80 от Закона за МВР на съответната територия до пристигане на по¬лицейски органи, т.е. в качеството си на полицейски орган може да:
– извършва проверки за установяване на самоличността;
– задържа лица;
– извършва личен обиск;
– проверява личните вещи;
– извършва проверки в помещения без съгласието на собственика или обитателя или в тяхно отсъствие;
– използва физическа сила и помощни средства при изпълнение на слу¬жеб¬ните си функции, когато те не могат да се осъществят по друг начин;
– използва оръжие като крайна мярка.
Необходимо е да отбележим, че такива правомощия са присъщи за полицей¬ски¬те органи от МВР. Кметът в тези случаи не е полицейски орган, но по волята на закона той е оправомощен да действа като такъв до пристигане на полицейските органи.
Съгласно чл. 44, ал. 1, т. 4 от ЗМСМА кметът на общината отговаря за обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задъл¬жи¬телни за началниците на съответните полицейски служби.
ЗМСМА изрично и специално е натоварил кмета на общината да отговаря за спазване на обществения ред, като за осигуряването му го е овластил да издава пис¬мени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служ¬би. Въпросът е може ли кметът на общината да делегира (да възложи) на други органи упражняването на предоставените му от закона права?
В юридическата литература е утвърдено мнението, че когато законът изрично и специално е овластил един орган да упражнява дадена функция, този ор¬ган не може свободно да възложи на свой подчинен орган или изобщо да овласти друг орган да я упражнява вместо него. Изключение от това начало може да има, ако един текст изрично предвижда това. Освен това то трябва да отговаря и на ня¬кои допълнителни условия: компетентности могат да се делегират поначало само на органи от съответното ведомство; делегирането трябва да бъде изрично и пис¬ме¬но; приема се също, че делегираните органи не могат от своя страна да преде¬ле¬ги¬рат възложената им власт. Според чл. 44, ал. 1, т. 9 от ЗМСМА кметът на общината може да възлага на кметовете на кметства или райони да изпълняват негови функ¬ции, като същевременно осъществява контрол за целесъобразността и законо¬съоб¬разността при тяхното изпълнение.
Кметът – важна фигура
за осигуряване на обществения ред
Кметът е важна фигура за осигуряване на обществения ред. Законът му въ¬зла¬га определени правомощия и отговорности за реализиране на тази функция. Той обаче изпълнява и други функции, разнообразието на които определя него¬вата особена юридическа природа. Член 139 от конституцията определя статута на кме¬та не само като изпълнителен орган на общината, но и като общинско звено от вер¬тикалната структура на администрацията начело с Министерския съвет. При сега действащото законодателство кметът се намира в двойно правно положение: от една страна, той е недържавен орган, общински орган, а от друга, при специално овлас¬тяване от законите – административен орган, когато му се възлагат държавни функции.
Функциите и правомощията на кмета като орган на изпълнителната власт мо¬гат да се очертаят в две направления.
Първото включва неговите правомощия и от¬го¬ворности относно изпълнението на решенията на общинския съвет. Например общинският съвет приема наредби за опазване на обществения ред, чието нару¬ша¬ване обосновава административно-наказателна отговорност. Контролът по изпъл¬не¬ние на наредбите е възложен на кмета.
Към второто направление се отнасят функ¬циите и правомощията на кмета, които са му възложени на специално основание със закон. Например осигуряването на обществения ред е изпълнително-разпоре¬ди¬телна дейност, при осъществяване на която кметът на специално основание действа като орган на държавната администрация. Следователно осигуряването на об¬щест¬вения ред е проблематика както от компетентността на местното самоуправление, така и на централната държавна администрация.
Като учредява един или друг държавен орган, правната норма определя и функ¬циите, които той трябва да изпълни. Със закон например на кмета на об¬щи¬на¬та е възложена отговорността за осигуряване на обществения ред, а на кмета на рай¬он или на кметство е възложена функцията за осигуряване на спазването на об¬ществения ред.
Правомощията на кмета във връзка с обществения ред се прилагат по ред, ус¬та¬новен от закона. Прилагането на административните правомощия е част от адми¬ни¬стра¬тивния процес. Особеност на административното правоприлагане са мак¬си¬малната опростеност и процесуалната икономия. Например проверката за установя¬ва¬не на самоличността, проверката на превозно средство, личният обиск или адми¬ни¬стративното задържане не са свързани със сложни процесуални правила. Прак¬ти¬ческото съображение за това е необходимостта от бързина, оперативност и ефек¬тивност при осъществяване на административните задачи.
Административните правомощия на кмета понякога са обусловени от упраж¬не¬ни преди това контролно-надзорни функции. Въпросът е дали административните правомощия не са част от контролната, респ. надзорната дейност? В практиката то¬зи въпрос е разрешен по два начина:
а) административнитe правомощия ще бъдат приложени от онзи орган, който е осъществил контролно-надзорните функции. В тази хипотеза те са част от неговата компетентност. Например в дейността си по осигуряване на спазването на общест¬ве¬ния ред кметът при условията на чл. 46, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА е установил нару¬ше¬ние на обществения ред от лице, което показва тежки психични отклонения. То¬ва е основание кметът да задържи лицето, а ако е необходимо, според чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закона на МВР може дори да го настани в специално помещение. Следо¬ва¬телно в конкретния пример органът на държавното управление е проконтролирал спазването на обществения ред, а заедно с това е бил компетентен и е упражнил пре¬доставеното от закона административно правомощие за преустановяване на противоправното деяние.
б) Административните правомощия на кмета се прилагат за опазване или спаз¬ване на обществения ред. Какво следва да разбираме под обществен ред?
На понятието “обществен ред” са посветени множество разработки. Незави¬си¬мо от това то си остава дискусионно. Обикновено се приема, че това понятие следва да се разглежда в широк и тесен смисъл на думата.
В широк смисъл общественият ред се определя като система от всичките об¬щест¬вени отношения в обществото, които са предмет на регулиране от цялата съв¬куп¬ност на социални норми (правни, морални, политически, обичайни и пр.). В то¬ва широко значение общественият ред включва произ¬вод¬ствения ред, политическия ред, правовия ред, държавния ред и пр. Следова¬тел¬но общественият ред в тесен смисъл е част от обществения ред в широкото значе¬ние на това понятие.
В тесен смисъл, или общественият ред като правна категория, се използва за определяне както на сферата на дейност на държавните органи, така и на родовия и непосредствения обект на конкретните видове престъпления и административни нарушения.
Съдържанието на обществения ред се изразява в системата от обществени отно¬ше¬ния, проявяващи се в поведението на хората, в техните действия и по¬стъпки. Някои автори задължително свързват възникването на обществените отно¬ше¬ния с обществените места, а други използват мястото за възникване като осно¬вен критерий за определяне на понятието обществен ред. Разбира се, налице са и основателни възражения за това, като се подчертава, че ограничаването на общест¬вения ред само в рамките на обществените места би изключило от сферата на това понятие обществените отношения, които възникват по повод опазването на нощ¬ната тишина в жилищните сгради, реда за осъществяване на търговската дейност в сградите с етажна собственост, правилата на паспортната система и др.
Средствата за регулиране на обществения ред могат да бъдат само правните норми, т.е. понятието “обществен ред” включва само тези обществени отношения, кои¬то се регулират с правни норми.
Кметът като орган на власт в изпълнение на своите правомощия прилага наредбата за обществения ред известна в практиката като Наредба № 1. По тази наредба се установява, че полицейските правомощия на кмета са 15 и не са никак маловажни.
Видовете нарушения, по които могат да бъдат налагани глоби, са:
1. Управление на МПС в паркове, алеи и др.
2. Извършване на ремонтни дейности извън определеното време.
3. Провеждане на тържества извън определеното време.
4. Ремонт на МПС извън определените места.
5. Разхождане на кучета без нашийник и повод.
6. Разхождане на кучета извън определените места.
7. Паша на селскостопански животни извън определените места.
8. Изхвърляне на строителни отпадъци извън определените места.
9. Незаконна търговска дейност.
10. Незаконна търговска дейност в заведения.
11. Поставяне на търговски обекти без разрешение.
12. Малолетни и непълнолетни без придружител в заведение.
13. Продажба на алкохол и цигари в училища и здравни заведения.
14. Звуковъзпроизвеждане на открито.
15. Други.
От което е видно, че кметът като орган на власт със силите и средствата на общинската администрация е в състояние да въведе ред на територията, където той е избран.
Взаимодействие между органите на местна власт и полицията по програмата “Полицията в близост до обществото”
Изключително важен момент в предпресъединителния процес на България към ЕС е засилване на ролята и мястото на кмета и общинската администрация в реализацията на различни полицейски програми, една от които е програмата “Полицията в близост до обществото”. От началото на 2003 година стартира реализирането на стратегията за работа на полицията в близост до обществото, разработена за тригодишен период на въвеждане. Основната цел на стратегията е реформа в насока – приближаване на полицейското обслужване до гражданите.
Демократичните промени в България промениха обществените изисквания към полицейската дейност. Очакванията на обществото са за полицейска институция, осигуряваща обществен ред и сигурност в рамките на законовите си правомощия, ориентирана към гражданите и осъществяващи дейността си в интерес на цялото общество при абсолютно зачитане на правата и достойнството на хората.
Едновременно с това настъпиха промени в структурата и ръста на престъпността, която в пър¬ви¬те години след демократичните промени се повиши неколкократно. Нарасна броят на престъпле¬ния¬та против личността и собствеността. Появиха се нови, непознати видове престъпления. Органи¬зи¬ра¬ната престъпност се превърна в дестабилизиращ фактор. Промени се социално-икономическият кли¬мат в обществото, в което бедността и безработицата се явяват допълнителни криминогенни фактори.
Тази ситуация доведе до цялостно пренасочване на дейността на полицията към разкриване и документиране на извършените престъпления, а превантивната работа, извършвана от охранителната и криминалната полиция, бе сведена до минимум. Възприет бе подход на работа, при който поли¬ция¬та осъществява дейността си при вече извършено престъпление. Получи се ограничаване, а в някои райони и прекъсване на връзките между полицията и обществеността. Това доведе до намаляване на увереността на гражданите, че полицията е в състояние да осигури желаното от тях спокойствие и сигурност.
Обществото иска решаване на комплекс от въпроси, свързани с осигуряването на обществен ред и сигурност. Тези въпроси понастоящем се решават приоритетно от органите на Националната полиция, въпреки че редица централни и регионални институции имат законоустановени право¬мо¬щия, свързани с осигуряване сигурността и безопасността на гражданите. Съществува необхо¬ди¬мост да се подобри координацията между тях и да се установят механизми за партньорство, които да доведат до успешното постигане на общата цел. Особено внимание следва да се обърне на оптимизиране на работата на районните и младшите районни инспектори, чиито преки за¬дължения са свързани с непосредствена работа сред населението.
Моделът изхожда от презумпцията, че основна цел на полицейската дейност е решаването на проблемите на хората и повишаване на чувството им за сигурност. По този начин реалните по¬треб¬ности на гражданите и тяхната удовлетвореност се превръщат в мерило за ефективност на поли¬цейския труд.
Моделът “Полицията в близост до обществото” е проактивен и децентрализиран. Той работи с причините за престъпността, а не само с нейните последици. В контекста на този модел поли¬цей¬ски¬ят служител осъществява дейността си в непрекъснат контакт с местната общественост
Изключително сериозна е ролята на кмета, който е член на местната комисия за обществен ред и сигурност. В състава на една такава комисия са включени представители на общинския съвет, общинската администрация, РПУ, съд, прокуратура, обществени сдружения, медии и други. В момента в България има 19 регионални комисии и 302 местни комисии за обществен ред и сигурност. За осъществяването на функциите си тези комисии подписват местен договор за сигурност и в клаузите по договора се виждат преките ангажименти на кмета и неговата администрация по обезпечаване на обществения ред и сигурността в района.
На основата на договора и във връзка с неговото изпълнение общината взема активно участие в работа на областния съвет за обществен ред и сигурност, в който участват представители на всички общини от Варненска област, РДВР – Варна, и медиите от града. Тази структура беше формирана на 06.04.2004 г. и ръководството й е в състав: председател – областният управител Яни Янев; зам.-председатели – генерал-майор Петров, директор на РДВР – Варна, Олег Атанасов – зам.-кмет на община Бяла, и Енчо Павлов – представител на медиите в гр. Варна и секретар полковник Алекси Христов – началник направление “Охранително” РДВР – Варна.
Задачите на ОСОРС бяха формулирани на учредителното съвещание и са на¬со¬чени най-вече за координация усилията на местните, общински комисии по обще¬с¬т¬вен ред и сигурност за изпълнение на плановете по обезпечаване на обществения ред и сигурността в съответната община.
За подобряване дейността на съвета бе изготвен план за текущата 2004 г., в който залегнаха различни мероприятия.
Работата на съвета започна с организирано провеждане на проучване на об¬щес¬т¬ве¬ното мнение в района за състояние на обществената сигурност и начина за по¬до¬бряването й. В анкетен лист залегнаха въпроси като: демо¬графски данни, местоживеене – села до 500 жители, села от 500 до 1000 жители, градски и общински центрове и други, социално положение на анкетираните лица. Основните въпроси, на които отговаряха анкетираните, бяха: Изпитвате ли чувство на несигурност за себе си, близките си и имуществото си; Били ли сте жертва на престъпление; Бихте ли взели участие в съвместната работа с полицията и другите правораздавателни органи; Коя от изброените възможности бихте използвали, ако сте склонни да окажете съдействие на органите на реда.
Резултатите показаха, че една голяма част от анкетираните – 72%, изпитват чувство на несигурност за себе си, близките си и своето имущество. Анкетата установи, че почти половината от анкетираните – 47,8 % от включените в репрезентативната извадка, са били жертви на престъпление. Впечатляващ е фактът, че 70,6 % от анкетираните изразяват готовност за участие в съвместна работа с по¬ли¬цията, 54 % са ориентирани към подаване на информация за лица, представляващи интерес за полицията, 22 % изразяват готовност за съвместна дей¬ност по опазване на имуществото и обществен ред, 13 % дори декларират готов¬ност за материално подпомагане на правозащитните органи.
В процеса на изпълнение на плана за работата на ОСОРС беше направен доклад за състоянието на приемните на районните инспектори и на тази основа общините приеха различни ангажименти за подобряване, за разширяване възможността и за създаване на нови приемни.
В доклад за състоянието на пре¬с¬тъשּׁността за първото 6-месечие на годината бяха определени приоритети за рабо¬та в оси¬гуря¬ването на обществения ред и сигурността в общините и областта като цяло.
В ход е обсъждането на възможността за учредяване на фонд за финансиране на про¬грами за противодействие на престъпността и охраната на обществения ред.
Венец в дейността на Областния съвет беше инициативата за създаване на звена за самоохрана в общините, като се използват средства, отпускани по програмата “От социални помощи към трудова заетост”.
През май такова звено беше създадено в община Бяла и в някои от със¬тав¬ните села на общината. Общият брой на обхванатите охранители беше 20 души. Ос¬новни обекти за охрана са: пристанището, зеленчуковата градина в с. Попович, ня¬кои други по-малки обекти по селата. Процедурата по създаването и функционирането на звената за самоохрана про¬те¬че по Закона за частната охранителна дейност и в пълно взаимодействие с поли¬цейския участък в Бяла и IV РПУ – Варна.
След съответното проучване и одобрение назначените за охранители бяха ин¬струк¬тирани за носене на службата по охрана на обществения ред от началника на полицейския участък. В изпълнение на изискването за частна охранителна дейност охранителите се проверяват и периодично се инструктират от служители на полицейското управление. В първите дни на септември по същата програма бяха назначени охра¬ни¬те¬ли в училищата на общината, а така също и такива, които да съпровождат автобу¬си¬те, превозващи ученици от общината. Така се подобри пропускателният режим в учебните заведения и се повиши сигурността на децата и превоза им с транспортни средства.
Недостатък на тази програма е обстоятелството, че контингентът от бене¬фициен¬ти е от средите на малцинствата или на лица, намиращи се на най-ниското стъпало на социалната стълбица на страната. Поради това има сериозни проблеми по проучването и подбора на охранителите в смисъла на Закона за частната охранител¬на дейност. В случай че програмите продължат да бъдат финансирани, необходимо е за охранители да бъдат подбирани лица от регистрираните в бюрата по труда без ограничение.
ВЛАДО ВЕЛИЧКОВ: Ще направя преглед на нормативната уредба. Тя включва Закона за контрол на търговията с оръжие и със стоки с възможна двойна употреба, както и правилника за приложението му, които бяха направени през 1995 -1996 година. Тогава започна изграждането на т.нар. система за експортен контрол в България, която контролира търговията с оръжие и стоки и технологии с възможна двойна употреба. Органите, които контролират тази търговия, са два: междуведомствена комисия, междуведомствен съвет, който в Министерски съвет издава лицензите за правото на такава търговия (в момента едногодишни и тригодишни), и междуведомствената комисия за експортен контрол и неразпространение на оръжия за масово унищожение, която дава разрешения за всяка конкретна сделка за внос, износ, реекспорт за оръжие и стоки с двойна употреба. Този контрол трябва да бъде на изключително високо ниво, свързан е и с националната сигурност, със статута на България в момента, и с членството в НАТО, и предстоящото в ЕС. Така че нивото на този контрол трябва да бъде винаги изключително високо.
Важно е как си взаимодействат самите служби, тъй като в комисията, която издава съответните разрешения, са застъпени четири ведомства: Министерство на външните работи и Министерство на отбраната, Министерство на вътрешните работи и Министерството на икономиката. Необходимо е добро сътрудничество и взаимодействие между съответните дирекции и звена и има още много какво да се изисква, за да не бъде замесвана България в международни скандали.
