РЕПУБЛИКА С ПАРЛАМЕНТАРНО УПРАВЛЕНИЕ

Нора Ананиева е професор, д.ф.н. Вицепремиер в правителствата на Андрей Луканов през 1990 година. Председател на Парламентарната група на БСП (1990 – 1994) и заместник-председател на Народното събрание (1994 – 1997). След края на парламентарната си кариера работи като директор на Център за исторически и политологически изследвания към

ВС на БСП.

Парламентарното управление

Историята на понятието и системата на парламентарно управление е интересна в много отношения. Изследователите отбелязват, че Англия предостави материала, „суровината“, но самата теория се развива на Европейския континент. Макар че понятието се появява в отделни варианти у много автори, първият политически мислител, който обосновава парламентарното управление, но в стила на ранния парламентаризъм – чрез принципа за върховенството на парламента, е Сен Симон. Във френската история от средата на XIX век върховенството на парламента се използва и за противодействие на прекалените амбиции на изпълнителната власт. Широкото разпространение на понятието в теорията в такива европейски страни като Германия, Франция, Белгия, Италия и др. неслучайно датира от 60-те години на ХIХ век, а в Германия се свързва пряко с революцията от 1848 година. След първия етап на утвърждаване на парламентарния суверенитет следва вторият, през който парламентът поема върху себе си и конструирането, и контрола върху висшата изпълнителна власт, изземвайки това правомощие от монарха в условията на конституционна монархия.

Парламентарното управление е един от най-ярките знаци за революционното скъсване с абсолютизма, за пренасяне на центъра на тежестта във властта върху общонационалния представителен орган. Това е израз и на амбициите на новата, икономически силна класа на буржоазията да овладее цялата власт, като замени абсолютния монарх с абсолютен парламент. Исторически това е само кратък „меден месец“, доколкото още при теоретичната обосновка и модерната конституционна държава отначало тактически (в английския вариант), но много скоро и стратегически се обосновават разделението, балансът и взаимното възпиране на властите.

Представата за парламента като „върховен орган“, присъща на ранния парламентаризъм, при други условия и с голяма историческа дистанция беше възпроизведена в началото на нашия преход. Виждането за „върховенство на парламента“ в системата от държавни органи имаше много илюстрации, за някои от които вече стана дума. В основата на такова виждане, което е в драстично противоречие с основополагащия принцип на модерната конституционна държава – за разделението на властите, стоеше друга историческа ситуация: избуялата след ноември 1989 г. у нас опозиция получи първите си силни позиции в системата на властта след първите свободни и демократични избори за Велико народно събрание именно в парламента. Логично беше чрез тези позиции, независимо от нeпoстигнатото абсолютно мнозинство, да се търси решаващо влияние върху цялата система на политическата власт.

Но това явление не остана затворено само в страниците на началния период. Нашият преход преживя и продължава да преживява поредица от парламентарни мнозинства и правителства, които в различни варианти възраждаха виждането за „върховенство“ и дори – за „всевластие“ на парламента. Фрапантен израз на подобно виждане (след парламентарните избори през 2009 г.) е разпростирането на парламентарния контрол до степен на навлизане в непосредствената изпълнителна дейност чрез създаване на мрежа от контролни структури (парламентарна комисия за специалните разузнавателни средства, парламентарна комисия за контрол върху разследване на конкретни престъпления, парламентарна комисия за разследване на историята и международните договори за строителството на АЕЦ „Белене“ и др.). Стигна се дори до адресирането на този контрол към президентската институция, заемаща отдавна и в теорията, и в политическата практика на парламентарната форма на управление с пряко избран президент мястото на отделна, „неутрална власт“, при това с определени правомощия за въздържане дори на законодателната дейност на парламента.

Съществуването на парламент е необходимо, но недостатъчно условие за наличието на парламентарна форма на управление. В учението за конституцията като парламентарна форма на управление се обозначава единствено онази, при която съществуването на правителството зависи от доверието на парламента, от изричния избор на висшия изпълнителен държавен орган чрез парламентарното мнозинство.Следователно животът на парламентарното правителство зависи, произтича непосредствено от доверието на парламентарното мнозинство. Изрично изразеното недоверие или провалът след инициатива на премиера да получи повторно доверие слагат относителен край на дадено парламентарно правителство, доколкото най-често поради непрекъснатия характер на изпълнителната държавна дейност правителството продължава да действа до избора на ново парламентарно правителство.

При цялото многообразие от механизми за формиране и детрониране на парламентарното правителство в различните конституционни държави, възприели тази форма, парламентарното управление има своето централно ядро във взаимоотношенията между законодателна и изпълнителна власт. Те могат да се анализират както от институционална, така и от социално-структурна гледна точка. Институционалната гледна точка поставя ударението върху начина на формиране на правителството, върху парламентарния контрол и отговорност, парламентарното доверие и недоверие, възможностите на държавния глава да разпуска парламента и пр. От социално-структурна гледна точка важно значение за парламентарното управление имат съществуването на организирани партии с възможност да участват в избори и в разпределението на депутатските места, ролята на опозицията, волята за намиране на парламентарно съгласие като предпоставка за стабилността на законодателството, степента на развитие на необходимата политическа култура и пр.

Съвременното парламентарно управление се свързва със специализация на функциите на основните държавни органи и с баланса и взаимодействието на различните „власти“. Това е, което теорията обозначава като „класически парламентаризъм“, „модерен парламентаризъм“, „рационализиран парламентаризъм“ и дори „обуздан парламентаризъм“, тъй като парламентът не стои „над останалите власти“, а изпълнява определен тип функции. Но тази функционална обособеност на парламента не изгражда „китайска стена“ между него и останалите държавни органи. И други институции при определени обстоятелства могат да се включват и в законотворческия процес (Президентът и Конституционният съд), и при упражняване на правомощията в сферата на националната сигурност (Президентът и Министерският съвет), и във външнополитическата дейност, и в конститутивната функция (по създаване на други държавни органи, най-често само частично определяни от парламента).

Конституционната теория се занимава обстойно с еволюцията на взаимоотношенията между парламент и парламентарно правителство. Изведени са факторите, които предопределят тези взаимоотношения. Систематизирани са тенденциите, някои от които са свързани с реалностите на съвременния свят и са неизбежни, а други постепенно могат да се превърнат в опасност за парламентарната форма на управление. Водещи специалисти по теория на парламентаризма и на парламентарното управление доста отдавна са обосновали виждането си за криза на парламентаризма, свързана с растящата доминация на правителството. При такава доминация парламентарното мнозинство се превръща в „удължената ръка на правителството“, в „инструмент на властта на премиера“, като намалява и дори деградира и обезличава ролята на парламента като „форум на нацията“, като арена на свободна дискусия, на открито и аргументирано противопоставяне на аргументи, в процеса на които се стига до формиране на държавната воля^[1].

В същото време двете институции – Парламент и Правителство, запазват своята сериозна специфика: и като начин на формиране и състав, и като начин на действие и актове, и като специфично, но едновременно участие във формирането на държавната воля. Но в условията на демокрация Парламентът има несравнимата възможност да изявява и сблъсква аргументи и контрааргументи, да търси и намира най-обобщената политическа воля в дебатите между мнозинство и опозиция, а с това да бъде средоточие на многообразието от обществено-политически интереси. Превърне ли се парламентарното мнозинство в безропотен изпълнител на волята на правителството, се ампутира цялостният демократичен политически процес, обезсилват се несравнимите механизми на парламентаризма за постоянна пряка и обратна връзка с обществото и с общественото мнение, ако се изразим на кибернетичен език. Самото правителство се лишава от най-съществения си коректив и увеличава предпоставките за пораждане на нестабилност и криза в управлението. В някои отношения изгонената с гръм и трясък през вратата еднолична и безконтролна власт се завръща безнаказано и почти незабелязано през прозореца.

Всяка държава, възприела принципния модел на република с парламентарно управление, внася свои модификации и допринася за обогатяване и развитие на класическата форма. Анализът на конституционните проекти и на дебатите по време на Великото народно събрание показа красноречиво дълго просъществувалото колебание върху начина на избиране на президента и мотивите за прекия народен избор, които в крайна сметка надделяха. Тези мотиви имат отношение както към отрицанието на миналото, така и към моделиране на краткосрочната и на дългосрочната перспектива. От една страна, става дума за зачеркване на една практика на едноличен партиен (макар и без едноличен държавен пост) лидер за неограничен срок т.е. несменяем (или сменяем само при драматични обстоятелства, както показаха събитията на 10 ноември 1989 г.). На тази практика противостои безусловно избираният чрез всеобщи и свободни избори, чрез пряк народен вот президент за определен мандат, с право само на още едно последващо преизбиране при свободно съревнование на президентски платформи и кандидатури.

В краткосрочна перспектива този вариант се свързваше и от социалистите, и от опозицията с реалната възможност за спечелване на предстоящите (след приемане на Конституцията) президентски избори, още повече че към периода на изработването и гласуването на Конституцията между двете основни политически сили се очертаваше относителен паритет в съотношението на силите. В дългосрочна перспектива специфичният български модел на република с парламентарно управление откликваше на препоръката на ООН, още от Всеобщата декларация за правата на човека (1948 г.), за постепенно разширяване на кръга на институциите, пряко избирани от гражданите. Този избор даде израз и на твърдата воля на квалифицираното конституционно мнозинство да се отиде крачка напред от масовите модели, да се очертае собствен принос в конституционното развитие.

22 години след влизането в сила на новата Конституция българската форма на държавно управление – и като република, и като вариант на парламентарното управление, дава възможност за една категорична и за една открита за дебати равносметка. Конституцията от 1991 г. е последователно републиканска. Тя беше приета от квалифицирано републиканско мнозинство, което отразяваше и изразяваше въжделенията на преобладаваща част от българските избиратели. Необходимото за приемане на Конституцията квалифицирано парламентарно мнозинство включваше многообразие от политически течения – социалисти и социалдемократи, земеделци и либерали, еколози и социаллиберали.

Ако се направи рекапитулация на развитието на Третата българска държава от тази гледна точка, към 2013 г. ние имаме зад себе си 65 години чисто монархическо и вече 67 години чисто републиканско управление, датирано от референдума за формата на управление от 8 септември 1946 г. През двете междинни години (1944 – 1946) юридически продължава да действа монархическата Търновска конституция, но при назначен от ръководството на управляващата комунистическа партия Регентски съвет. Така че, както и да се изчисляват годините, вече сме преминали определен предел, от който на базата на съотношението на обществените нагласи няма връщане назад. Републиката се утвърди категорично, без нито едно изключение, и във всички постсоциалистически страни, тръгнали по пътя на демокрацията и пазарната икономика.

* * *

Като цяло у нас се утвърди формата на парламентарно управление, доказа се правилността на направения по време на гласуване на Конституцията избор. В Правилника за организацията и дейността на Народното събрание постепенно се стигна до по-цялостна разработка на процедурата и на парламентарния контрол, и на вотовете на недоверие и доверие. Остават обаче доста открити въпроси: парламентарният контрол е прекалено формализиран, липсва елементът на истинска проверка за професионалната подготвеност и виждането на съответния министър за необходимата политика в дадено ведомство, анкетните комисии най-често са неефективни, тъй като заключенията им и предлаганите въз основа на тях решения са предопределени от парламентарното мнозинство и пр.

Равносметката на прехода върху конституционната основа на формата на държавно управление прибавя доста аргументи в посока на началния скептицизъм по отношение на президентската форма и едновременно допълва съществени мотиви към спецификата на нашия модел – прекия избор на държавния глава. Най-съществено в това отношение е обстоятелството, че ние все повече се вписваме в една описана в литературата негативна тенденция на доминация на изпълнителната над законодателната власт. Но в нашия случай не става дума само за дисциплинираното, „послушно“ парламентарно мнозинство, което само одобрява предложените от правителството нормативни актове, позиции, назначения и пр. По тази линия, като се има предвид посоченото относително обществено мнозинство, гласувало за правителствената партия, се стига и до редица други деформации на парламентаризма: „оползотворяване“ на свободния мандат чрез буквално купуване на „независими депутати“, обсебване на избирани от парламента с контролно предназначение и със замисъл за независимо действие структури като Сметната палата, Комисията за защита на конкуренцията, омбудсмана, парламентарните квоти за Висшия съдебен съвет, за Конституционния съд, за Съвета за електронни медии, да не говорим за пълзящото партийно овладяване на определени структури на съдебната власт.

Неутралната власт на президента

При тази ситуация един от най-съществените балансиращи и задържащи негативната тенденция фактори е неутралната власт на президента. Пряко избираният от народа държавен глава може и да не разполага със силата на един президент от президентска или от смесена форма на управление, но той черпи властта на институцията от пряк народен, мажоритарен избор. Той олицетворява единството на нацията и презумпцията на това представителство е, че като участва в политическия процес, той разполага с възможността да въвежда по-широки обществени интереси, да бъде коректив на еднопартийната доминация, да допринася за по-голямо приближение до обществената воля. Именно в синхрон с прекия си избор президентът разполага с правомощия да въздейства и върху трите останали власти: върху законодателната – чрез правото да връща мотивирано за повторно обсъждане и гласуване закони или законодателни текстове, както и чрез правото да встъпва в правомощията на парламента по въпросите на мира и на войната при внезапно нападение, при възникнала неотложна потребност да се изпълнят международни военни ангажименти и когато парламентът не заседава; върху изпълнителната власт – чрез споделените правомощия най-вече в областта на националната сигурност и външната политика, но и чрез възможността на неутрално равнище да привлича интелектуален потенциал за разработване на стратегически документи за националната политика; върху съдебната власт – чрез назначаването на ръководителите на двете върховни съдилища и на главния прокурор по предложение на Висшия съдебен съвет, чрез правото на помилване и пр.

Както става ясно, държавният глава има конституционни възможности, някои от които, използвани много активно в периода на новата конституционна история, да задържа, да „обуздава“, да балансира евентуални актове на „парламентарното мнозинство (малцинство)“, в които е подходено с партийно-политическа едностранчивост. Но тези възможности се превръщат в реалност само при условие, че президентът действа суверенно, в съответствие с конституционната си функция да „олицетворява единството на нацията“, т.е. като не взема и не провежда друга партийно-политическа позиция. Логиката на президентското възпиране е свързана с възможността именно чрез президентската институция да се дава израз, да се отстояват и да се въвеждат в политическия процес, в т. ч. и в законодателството, различни, по-широки обществени интереси от онези, които стоят зад парламентарното мнозинство и поддържаното от него правителство.

Пряко избираните президенти на страната след приемане на Конституцията (четири лица в рамките на пет мандата) „съжителстваха“ с различни правителства. Такова „съжителство“ до голяма степен е програмирано от Конституцията чрез различната продължителност на мандата на Народното събрание и на президента. Това дава възможност да се проследят приложените президентски правомощия, за да се оцени степента на „неутралност“ на президентската власт. Красноречиво в това отношение е правомощието по чл. 101 на Конституцията: за правото на държавния глава да връща мотивирано за повторно обсъждане и гласуване приети от парламента закони или части от тях. Обобщената практика по тази материя^[2] показва, че това право е използвано доста пестеливо (средно по три казуса годишно) и въпреки това в по-голяма част от случаите парламентарното мнозинство не се е вслушвало в аргументите на президента. Най-фрапантни са случаите, в които след отхвърлено президентско вето е сезиран Конституционният съд и той се е произнесъл в полза на президентската позиция. Тук дори не става дума за спорове за целесъобразност в законодателните решения, а за противоречие на закона с отразената в Конституцията обобщена воля на учредителната власт.

Всеки президентски избор носи в себе си риска за пристрастно действие, доколкото кандидатурите се издигат, поддържат и избират с определена партийна подкрепа. Еманципирането на президента от „ракетата носител“ е сложен процес, който в нашите условия, както показва опитът, може да доведе и до драматични конфликти със „собствената“ партия. Но без такава еманципация, която произтича и от характера на цялата палитра от президентски правомощия, изцяло се обезсмисля програмираната като „неутрална власт“ президентска институция. Тази специфика на нашия модел се оказва един от най-силните корективи на явленията, които стоят в основата на оценката на изследователите за кризата на парламентаризма. В българския случай от позициите на днешния ден това конституционно решение изглежда и като предусещане за опасностите за демокрацията в условията на незряла политическа и конституционна култура.