Славчо Кънчев е председател на УС на Асоциацията за борба против корупцията в България
Законодателството трябва да бъде отзвук на разума, а съдията – отзвук на закона.
Питагор
Идеята за правото на всеки гражданин непосредствено да оспорва валидността на законите произхожда отпреди 2500 години
Въпреки че седмото Велико народно събрание като че ли сложи точка над i-то чрез конституцията и посредством Закона за Конституционния съд, е уместно отново да се запитаме: коя институция би трябвало да наблюдава конституционното съответствие на законотворческата дейност и доколко действията и нормативните актове на изпълнителната власт са в съответствие с конституцията на страната ни?
Във Франция правото да обявява дали даден законодателен акт е конституционносъобразен има Конституционен съвет (по силата на чл. 61 на конституцията на Петата република). Този прерогатив е отдаден на съответен Върховен съд в Страната на изгряващото слънце (чл. 81 от японската конституция) и в Съединените щати.
От формална гледна точка Конституционният съвет реализира по-пълноценно идеята за автономно функциониране на трите власти, тъй като не е съставна част на нито една от тях. Във Франция обаче само т. нар. „органични“ закони подлежат на задължително обсъждане в Конституционния съвет преди тяхното обнародване. За останалите тази процедура е възможна при определени условия (по инициатива на президента, на министър-председателя, на председателя на Националното събрание, на председателя на сената, на шестдесет депутати или на шестдесет сенатори). Това обстоятелство оставя голямо законодателно пространство, където критерият за конституционна съобразност би могъл да не бъде приложен. И което е по-важно – липсва инструментариум обикновеният човек да оспори валидността на даден закон на основание, че не съответства на конституцията.
Противно на ситуацията в Съединените щати.
Схемата на съдебната дейност на САЩ като че ли е проста: има 94 окръжни федерални съдилища, над тях стоят други 12 апелационни плюс (за особени случаи) Апелационният съд във федералния окръг Колумбия. Всички те бдят за съблюдаването на федералните закони и конституцията. Отгоре е „шапката“ им – Върховният съд на САЩ със своята „магическа“ формула „5 от 9“, т.е. необходимо е просто мнозинство от целия състав, за да се вземе решение (1).
Именно Върховният съд е висшата федерална апелационна инстанция в сферата на съдопроизводството. Той осъществява и конституционния надзор, т. е. следи за съответствието на законодателните и административните актове с конституцията. Това означава, че всеки закон, приет от Конгреса или от Законодателното събрание на даден щат, както и всеки акт на изпълнителната власт, може да бъде отменен от Върховния съд — така нареченото от американците „съдебно преразглеждане“. Правото на Върховния съд на САЩ за конституционен надзор определя изключително важната роля, която той играе в обществено-политическия живот на страната.
Например от 22 февруари 1984 г. в САЩ компаниите, „които имат финансови трудности“, получиха правото да разтрогват трудовите си договори с профсъюзите. Така благодарение на Върховния съд на САЩ беше отслабена позицията на тези, които стоят от едната страна на масата на преговорите между наемната работна ръка и работодателите.
Като тълкува конституцията, Върховният съд изпълва нейните твърде неопределени формулировки с конкретно съдържание. А то се изменя постоянно, в явна или неявна зависимост от динамиката на социалната действителност в САЩ. При това несъмнено и самата правна интерпретация формира тази действителност в една или друга степен.
Върховният съд упражнява правото си не изобщо, а изключително във връзка с даден конкретен съдебен спор. Когато имащите право на обжалване по случай, разглеждан от друг федерален или щатски съд, поискат, Върховният съд издава решение като апелативен съд. Така че той не може да действа по собствена инициатива при тълкуването на конституцията дори когато разглежда определен род дела в качеството си на първа инстанция. Другояче казано, само чрез решението си по даден, обжалван пред него съдебен спор, Върховният съд може да осъществи конституционен надзор, тоест да се произнесе дали даден закон е в съответствие с конституцията. Необходимо е да има съдебно дело от апелативен характер, за да вземе такова решение.
Върховният съд на САЩ
като конституционен супервйзър
Правото на Върховния съд да следи за съответствието на законодателните и административните актове с конституцията на САЩ не произхожда пряко от нея. Нейният член 3 постановява достатъчно общо: „Съдебната власт в САЩ принадлежи на един Върховен съд, както и на подчинените му съдилища, които Конгресът назначава и въвежда в действие според нуждите.“ Но само 16 години след приемането на конституцията на САЩ, през 1803 г., по време на главния федерален съдия Джон Маршал, Върховният съд си присвоява правото да обявява законни разпореждания за противоконституционни и следователно за неправомерни. Това става чрез присъдата в процеса „Марбъри срещу Медисън“. Тълкувайки произволно конституционната фразеология, Маршал си позволява да твърди, че уж конституцията на САЩ „потвърждава и подкрепя“ основополагащия принцип, според който подлежат на отмяна всички актове на администрацията, противоречащи на основния закон на страната, и че съдиите, както и другите части на управление — президентът и Конгресът, са свързани с това указание.
В цялата си по-нататъшна съдебна практика Върховият съд не намира основание да се откаже от функцията си на конституционен „супервайзър“(2), но има основание да се смята, че това право не следва изрично от конституцията, а е резултат от решението по един съдебен спор и тълкуването ù.
Теоретичната конструкция, използвана и днес от привържениците на съдебния контрол върху конституционното съответствие на законите, е изложена в един-единствен пасаж от прословутите „Записки на федералистите“ (серия от статии, публикувани, когато ратифицирането на конституцията на САЩ висяло на косъм, и написани от Александър Хамилтън, Джеймс Медисън и Джон Джей): „Възникнало е известно объркване по отношение правото на съдилищата да обявяват за невалидни законодателни актове, които противоречат на конституцията, поради представата, че доктрината би предполагала върховенство на съдебната над законодателната власт… Няма положение, което да зависи от по-ясни принципи от това всеки акт на делегирана власт да бъде смятан за недействителен, ако противоречи на смисъла на поръчението, според което се изпълнява… Всъщност конституцията е и трябва да бъде смятана от съдиите за фундаментален закон. Затова именно тяхна е задачата да установят нейния смисъл, както и смисъла на всеки конкретен акт, издаван от законодателното тяло. Ако се случи непримиримо противоречие между двете, това, което има по-висше задължение и валидност, би трябвало, разбира се, да бъде предпочетено; или с други думи, конституцията трябва да бъде предпочетена пред законодателния акт, намерението на народа пред намерението на неговите представители. Това заключение в никой случай не предполага върховенство на съдебната над законодателната власт. То само предполага, че властта на народа е над двете …“
Две слаби човечета, а между тях огромен, дебел мъж — ето как една американска карикатура представя реалната тежест на законодателната и изпълнителната власт спрямо съдебната. Но този феномен не е необясним парадокс в социалната действителност на САЩ.
Важна предпоставка от идеологически характер предопределя възможността Върховният съд в САЩ да се „самопроизведе“ в конституционен тълкувател. При цялата мозайка от схващания за понятието „законност“ в САЩ доминира концепцията на буржоазната философска мисъл, че за спазването на законността е необходимо да бди една „независима“ институция, стояща над законодателната и изпълнителната власт. Затова и опитите на мнозина американски политически дейци (между които и един от „отците-основатели“ — президентът Томас Джеферсън) да прекратят „надзорната функция“ на Върховия съд, остават безрезултатни. И понастоящем критиците на правото на Върховния съд за конституционен надзор се противопоставят на самата идея за фактическо изземване на законодателната власт от съдебната. Именно такава интерпретация дават те на реалното функциониране на трите клона на властта в Съединените щати.
Доналд Айер, в качеството си на първи заместник-министър на правосъдието: „През 1960 г. Върховният съд зае според мене позиция, която само затрудняваше разбирането на законите. Съдиите като че ли се опитваха да решават вместо законодателите какви трябва да бъдат законите. Например, приетото от тях „изключващо правило“. В конституцията е казано единствено това, че на полицията е забранено да извършва необосновани обиски и конфискации. Там нищо не се споменава, че иззетото при обиските не може да се предявява в съда. Точно така постановява Върховният съд чрез своето „изключващо правило“! Откъде им хрумна, нали го няма в конституцията?! Но съдиите прецениха, че такова положение ще стане панацея против незаконните действия на полицията. Според мен, ако съдиите правят това, което им харесва, това, което им се стори добра идея, то те ще встъпят в ролята на законодатели… И ако те започнат да решават какви да бъдат законите, това означава, че ние няма да имаме закони, а съдии, които ще устройват всичко според своите възгледи. А как да узнаем какъв е законът, ако го дадем на усмотрение на съдиите? Тогава съдиите ще се политизират и ще вземат властта в свои ръце. Те трябва само внимателно да изучават различните алинеи, за да въплъщават по най-добрия начин волята на авторите на конституцията и на различните законодателни актове.“
Позициите на Върховния съд на САЩ като ревностен пазител на социалното статукво са се проявявали неведнъж. Така например след Гражданската война (1861—1865) неговите решения възпрепятстват някои опити на Конгреса да осигури по законодателен път правата на освободените от робство негри. Цветнокожото население в САЩ, и най-вече афроамериканското, т. нар. „негърско“, е било дълго време подложено на юридически натиск от Върховния съд точно в онези сфери, които са били най-важни за социалната му изява: избирателната и професионалната, както и чрез съдебно или законодателно поддържане на расовото разделение в обществените учреждения. Като се възползва от неопределеността на формулировките на 13-ата, 14-ата и 15-ата поправка към конституцията, Върховният съд силно ограничава действието им. Те са били замислени като гаранция за премахване на расовата дискриминация и осигуряване на по-голяма демократичност на обществено-политическия живот в Съединените щати.
1876 г. Няма и година от приемането на закона за гражданските права, според който негрите се приравняват в правата си към белите, що се отнася до ползването на публични учреждения. Както скоро показва Върховният съд обаче, той прави съществена разлика между гражданите на страната с различен цвят на кожата, и то въпреки приемането на 13-ата, 14-ата и 15-ата поправка на конституцията. Като намира удобен случай — процесът срещу банката „Крукс“, обявява Закона за принудителното изпълнение от 1870 г. за недопустимо посегателство срещу суверенитета на отделните щати и го анулира. Именно този закон е съдържал федерално-правни разпореждания за подготовката и провеждането на избори така, че да бъде избягната расовата дискриминация. С друго свое решение през същата 1870 г. Върховният съд директно обезсилва 14-ата и 15-ата поправка на американската конституция. Той постановява, че с тях на афроамериканските граждани на САЩ не са били предоставени никакви конституционни права, като например избирателното право. Неговото тълкуване е, че „само вече съществуващи и упражнявани права не могат да бъдат ограничавани чрез противоречащо на поправките щатско законодателство“.
Финалният акорд във фактическото изпразване от съдържание на Закона за правата от 1875 г. Върховният съд пише с решенията си по т. нар. граждански правни инциденти от 1883 г. В едно общо дело са били разгледани пет случая, при които е забраняван достъпът на негри до театри, хотели и определени железопътни вагони. Както и по-късно в процесите „Плуси срещу Фергюсън“ през 1896 г. и „Луизвилските железници срещу щата Мисисипи“ през 1890 г., Върховният съд потвърждава, че принудителното разделяне на расите в никой случай не дискриминира черното население, а го поставя на равни начала с белите. С решението, взето през 1883 г. по делото „САЩ срещу Харис“, Върховният съд постановява, че не е наказуемо, ако група лица се обединяват, за да ограничат гражданските права, дадени на афроамериканците с 14-ата и 15-ата поправка на американската конституция.
Но би било опростителство, ако при обяснението на позицията на тогавашния Върховен съд се акцентира върху наличието на расистки предубеждения у членовете му. Решенията на висшата съдебна инстанция в САЩ, отнасящи се до правата на националните малцинства, имат своя исторически генезис.
В началото на своята дейност Върховният съд е чужд на социализацията на правото. Буржоазно-либералното социално законодателство в САЩ по онова време още не се е зародило. Догматизмът и практическото изучаване на правото преобладават в сравнение със собственото теоретическо мислене. Идеята, че съдиите трябва да се ръководят от усещането на насъщните потребности на времето, доминиращите морални и политически теории, интуитивното разбиране на социалната политика, още не се е появила.
Затова чрез решението си от 1905 г. по делото „Локнер против властите на щата Ню Йорк“ Върховният съд се основава на залегналата в конституцията, а после широко интерпретирана „свобода на договора“, както и на убеждението си, че „всичко е позволено“, и анулира един закон на щата Ню Йорк, установяващ максимален работен ден в пекарниците. Изтъкнато е като основание, че подобен закон „неконституционно“ ограничава правото „да се продава и купува работна ръка“ и накърнява свободата на собственика и работника да се договарят за условията на наемането. Икономическият либерализъм празнува своята поредна победа като доминираща социална концепция.
Кълновете на социалното съдопроизводство
противопоставящо се на възгледа, че правото и правният живот са „естествен универсум“, подлежащ на изразяване чрез съответните математически формули, се появяват към началото на ХХ в. в отделни публикации и монографии. Но не и в дейността на Върховния съд. Решенията му фиксират изоставането на САЩ спрямо Западна Европа в регулирането на условията на труда, работната заплата, конкуренцията и пр.
Има решения на Върховния съд, в които профсъюзите са квалифицирани като „монополи“ и противоконституционни организации. Многократните опити на Конгреса и на щатските законодателни събрания да забранят сключването на трудови договори, в които има клауза за отказ от членуване в професионални организации, се провалят благодарение на „конституционно надзорната“ роля на Върховния съд.
Подвластен като цяло на идеята на английския философ Хенри Спенсър, че правата на личността намаляват правопропорционално на мащабите на държавната намеса в частноправните отношения, Върховният съд на САЩ след 1934 г. минава в опозиция на водената от президента Франклин Рузвелт „нова икономическа политика“. Метаморфозата във възгледите на мъжете, заседаващи в деветте кресла на висшата съдебна инстанция, е пълна и е изцяло в такт с промяната в отношението на едрия капитал към „новия курс“ на Ф. Рузвелт. В началото на първия му президентски мандат активната намеса на държавата в стопанския живот е посрещната положително — монополите в САЩ залагат на нея, за да излезе икономиката от дълбоката криза. По-късно обаче едрият капитал преценява като значителни „направените отстъпки на работническата класа“ и не само оттегля подкрепата си за Рузвелт, но и се опитва да му нанесе поражение при междинните избори през есента на 1934 г. Когато усилията им не се увенчават с успех, монополистичните кръгове получават мощна, но не неочаквана подкрепа. От началото на 1935 г. до средата на следващото лято Върховният съд обявява за противоконституционни всички по-значителни закони, утвърждаващи „новия курс“.
Рузвелт повежда борба с Върховния съд, чиято цел е да ограничи ролята му в държавното управление. Една от идеите на президента е Конгресът да одобри поправка в конституцията, според която всички върховни съдии могат да си подадат оставката и въпреки това да получават пълната си заплата, ако имат десетгодишна служба и навършени 70 години. Но ако съдиите не желаят да си подадат оставката, президентът получава правомощия от Конгреса да назначи нови съдии (до 6 души), т. е. съставът на Върховния съд да бъде разширен на 15 членове.
Намерението на Рузвелт не придобива конституционна сила, то дори не е внесено за разглеждане от Сената и Камарата на представителите. Въпреки това обаче необходимият психологически ефект е постигнат: отделни съдии променят политическата си ориентация, а други подават оставки. Шансът също е на страната на президента: след 1937 г. той получава възможност да назначи осем съдии на мястото на починали или подали оставки членове на Върховния съд. Формирано е ново, стабилно мнозинство, което дава превес на политиката на несъпротива срещу икономическото регулиране и новите решения в областта на социалните конфликти.
Макар и фрагментарна, „биографията“ на Върховния съд на САЩ от основаването му до Рузвелтовото президентстване (а и по-късно) убедително показва огромната му роля в американската система на управление. И напълно оправдава оценката на известния френски историк А. дьо Токвил: „Ако ме попитат къде в Америка е аристокрацията, без колебание бих отговорил, че тя не е сред богатите, а между тези, които заемат юридически длъжности.“
Когато се изяснява мястото на Върховния съд в обществено-политическия живот на САЩ, непременно трябва да се има предвид, че претворяването на решенията му в общонационален мащаб зависи от съотношението на политическите сили в даден момент както в цялата страна, така и в отделните щати. Например през 1954 г. при процеса „Браун срещу Съвета на възпитателите в Топика“ Върховният съд обявява расовата дискриминация в обществените училища за противоконституционна. Но неговото решение в никакъв случай не я премахва на практика през следващите години. А законодателното събрание на щата Джорджия дори планира атака срещу съдиите от Върховния съд — завеждане на дело за тяхното уволнение.
Обратно, когато висшата апелационна инстанция потвърждава и разширява закона от 1968 г. и постановява, че дискриминацията е недопустима при продажбата на всякакви видове недвижимо имущество, което е в разрез с фактическото положение в страната, то въпреки яростната съпротива — от местните съдилища в отделните щати до Конгреса — решението на Върховния съд устоява на нападките. Помогнали са масовите вълнения на негърското население след убийството на Мартин Лутър Кинг и позицията на влиятелни либерални кръгове от американската общественост.
„Либералният актив“ на Върховния съд по време на председателстването му от Ърл Уорън (1953—1968) дава възможност да се засили правовата защита на националните малцинства, дори да се анулират някои ограничения в дейността на Комунистическата партия на САЩ, одобрени през 50-те години пак от Върховния съд. Но дори и не напълно последователните решения, придаващи по-голяма демократичност на обществено-политическия живот в САЩ, довеждат до ожесточени нападки срещу върховните съдии. Президентът Дуайт Айзенхауер характеризира назначаването на Ърл Уорън като своята „най-голяма идиотска грешка“.
Консервативни сили в Съединените щати пък обвиняват Върховния съд, че „вдъхновява престъпниците“ заради решението му по делото „Ернесто Миранда“ през 1966 г. С него до известна степен е ограничен произволът на полицията над задържаните. Въпреки разнородността в мирогледа на своите членове (каквато впрочем винаги е имало), Върховният съд под председателството на Ърл Уорън като цяло се отказва от ролята на „събрание на жреци“, за които конституцията е катехизис. Под председателството на Ърл Уорън Върховният съд се стреми да отчита великите индустриални и политически проблеми на съвремието си, да има предвид човешкия опит и не е чужд на това да черпи мнения не само от прочита на конституцията, но и от прочита на живота. На практика това означава само едно: „превеждане“ на политиката в съдебни решения — позиция, която има своите убедени и яростни противници.
Колкото и каквито критични бележки да бъдат отправени към Върховния съд на Съединените щати, едно обстоятелство остава безспорно: при възникнал съдебен спор, в който е страна,
всеки американец би могъл да се обърне към висшата апелационна инстанция
за да се произнесе тя относно конституционносъобразността на даден федерален или щатски закон. Право, което българската конституция, приета от VII Велико народно събрание, не дава на българските граждани. Чл. 150, ал. 1 от нея гласи: „Конституционният съд действа по инициатива най-малко на една пета от народните представители, президента, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор. Спорове за компетентност по т. 3 на ал. 1 от предходния член могат да се повдигат и от общинските съвети“ (3). А ал. 2 от същия член пояснява: „Когато установят несъответствие между закона и конституцията, Върховният касационен съд или Върховният административен съд спира производството по делото и внася въпроса в Конституционния съд.“
Това „когато“ по своето фактическо съдържание е обаче вид правна „цензура“ по отношение на разглеждането за конституционносъобразност на даден закон. Безспорно Върховният касационен съд и Върховният административен съд трябва да имат процесуалното право, описано в чл. 149, ал. 2 на конституцията. Но още по-безспорно е, че в този си вид основният закон на Република България анулира правото на отделния гражданин да потърси по-директен път конституционна защита. Дори новата ал. 3, чл. 150 на Конституцията (ДВ, бр. 27 от 2006 г.): „Омбудсманът може да сезира Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите“, не променя принципно правната релация на обикновения български гражданин спрямо Конституционния съд. И следователно в този си аспект Конституцията не е еталон за демократичност.
Опонентите на това заключение вероятно биха възразили, че конституциите на немалко държави, например на Франция, Федерална република Германия, Италия и т.н., също не съдържат член, който да дава право на отделния гражданин да се обръща директно към институцията, осъществяваща конституционен надзор. Тези конституции обаче са създавани скоро след края на Втората световна война и кореспондират в една или друга степен с тогавашните буржоазнодемократични разбирания за правата и свободите на личността.
Едно ново измерение на релацията „индивид — конституция“ е налице в основния закон на Испания, приет през 1978 г. Неговият чл. 161, параграф 1 (в) гласи: (Конституционният съд — б. а.) „разглежда жалбите на отделни лица относно нарушаването на правата на свободите, посочени в чл. 53, параграф 2, в случаи и по ред, установен от закона“ (4), а според чл. 162, параграф 1 (в), право да се обръщат към Конституционния съд имат и „всяко физическо и юридическо лице“.
Всъщност идеята за правото на всеки гражданин непосредствено да оспорва валидността на законите произхожда отпреди 2500 години — от древна Атина, люлката на демокрацията. Своеобразното право за контрол върху законодателната сфера било предоставено на всеки атински гражданин чрез възможността да подава „жалба срещу противозаконието“, т. нар. графй паранумон. Във фокуса ù би могло да бъде което и да е предложение за законодателен акт или приет вече от Народното събрание закон или постановление. Ако след разглеждането на жалбата от съд със съдебни заседатели тя бъде призната за справедлива, то обжалваният от нея закон или постановление били отменяни.
Същото право – всеки гражданин да се обръща към върховен орган с конституционнонадзорна функция с апелация, в която се оспорва конституционносъобразеността на даден федерален или щатски закон, също на акт на федералната или на щатската изпълнителна власт, както и на съдебно решение, което се основава (според апеланта) на неконституционен закон, може да има далече отиващи последици за обществено-политическите реалии в САЩ.
Именно такава е реформата, до която довежда решението на Върховния съд по делото „Бейкър срещу Кар“ от 1962 г. Неговата същност е следната: гражданинът Чарлз Бейкър настоявал да се осъществи принципът на „равното представяне“ при изборите. В своята апелация до Върховния съд Ч. Бейкър искал да бъде произнесено съдебно решение, което да обяви за невалиден закон, приет от Законодателното събрание на щата Тенеси през 1901 г. и разделящ щата на неравни по население избирателни райони: селските избирателни райони били с по-малък брой гласоподаватели в сравнение с градските. Именно в това обстоятелство Ч. Бейкър видял нарушен принципа за „равното представяне“, понеже неговият глас „означавал по-малко, отколкото гласът на селския избирател“. Решението на Върховния съд в полза на апеланта узаконява и претворява в живота правилото, изразено чрез формулата „едно лице – един глас“. И всъщност урежда по юридически път политически проблем – сложен е край на привилегията на селската поземлена собственост в ущърб на индустриалната и банковата собственост.
Не по-малко, макар и в друга сфера, значение има приетото през 1983 г. от Върховния съд на Съединените щати решение по делото „Чадха“. Същността на казуса на пръв поглед е твърде обикновена: тъжба на Чадха против решението за депортацията му като чуждестранен гражданин, живеещ в САЩ с просрочена виза. Депортацията е постановена с резолюция на американския Конгрес, която от своя страна отменя решение на генералния аторни, т. е. на министъра на правосъдието, за обезсилване на депортацията. Но това решение на Върховния съд получава остър и политически отзвук в страната, понеже чрез него е признато за „неконституционно“ т. нар. законодателно вето на Конгреса – средство за надзор на законодателната власт над нормативните актове и решения на изпълнителната власт: президента, министерствата и различните федерални ведомства.
Членът на Върховния съд Байрън Уайт обикновено е немногословен, когато се обявяват решенията. Но този понеделник по обед (5) в продължение на пет минути, при пълно мълчание в залата на Върховния съд, Уайт критикува своите колеги, че те, според него, посредством решението си по делото „Чадха“ с „едно махване са изменили предвиденото от конституцията съотношение на силите между Конгреса и президента“. Така Роланд Рейгън постига онова, към което се стремяха всички негови предшественици в Белия дом от Втората световна война насам. Джеймс Картър даже поиска от своите подчинени да намерят конкретен повод, за да оспорят „законодателното вето“. И макар че Рейгън като кандидат за президентския пост одобряваше подобно вето като начин да бъдат контролирани ексцесите, допускани от федералните административни служби, след заемането на президентския пост промени позициите си. Напълно оправдано от негова гледна точка, понеже преодоляването на конгресно решение, макар и като отделен прецедент, чрез съответния психологически ефект, благоприятства изобщо упражняването на президентската власт. Нали посредством „законодателното вето“ Конгресът има възможност да влияе, и то особено активно, върху външната политика на САЩ – например всеки контракт за продажба на оръжие над 25 000 долара извън границите на САЩ може да бъде отклонен. И най-важното – чрез „законодателното вето“ се ограничава правото на президента да започва военни действия без санкция на Конгреса.
За да приеме за производство делото „Чадха“ в качеството си на конституционнонадзорен орган, за Върховния съд на САЩ е било достатъчно да открие в него „съществен общофедерален интерес“. Или казано по-точно – четирима от неговите членове да са на това мнение.
Наистина от постъпващите средногодишно около 4000 апелации Върховният съд приема за разглеждане едва 10–12%, а останалите като незаслужаващи внимание се отклоняват. Принципно важното тук е, че е възможно отделният гражданин вследствие само на собственото си волеизявление да се отнесе до Върховния съд в качеството му на конституционен „супервайзър“ (аналогична е ситуацията и в Испания). Противно на регламентираното в сега действащата конституция у нас.
Това не е единственият недостатък в институциализирането на Конституционния съд според пишещия тези редове. Критиците на дейността на Върховния съд в САЩ изтъкват обстоятелството, че неговите решения се приемат в обстановка на пълна секретност. А в основния закон на РБългария никъде не е указано противното. Едва ли бъдещето ще опровергае убеждението ми, че този пропуск ще включи негативен компонент в цялостната дейност на Конституционния съд по отношение на неговата демократичност.
В плуралистичното общество не само законодателната и изпълнителната, но и съдебната власт е пресечна точка на интересите на различни партии и социални групи. Това важи особено когато съдебната сфера е с конституционнонадзорна дейност. Но не по-малко и по отношение на институцията, осъществяваща такава дейност, при положение че тя е отделена от същинската съдебна власт.
Американският специалист по конституционно право Ърнест Грифит заключава: „Никоя политическа партия или стопанска групировка не се е задоволявала с вмъкването на свои съмишленици в законодателното тяло или правителството. Ако иска да остави свой отпечатък върху американската политическа система, съдебният апарат също трябва да бъде включен в сферата на политическите акции в най-широкия смисъл на думата, понеже съвсем не е афоризъм мисълта, изказана някога от главния федерален съдия Хюз: „Ние сме подчинени на една конституция, обаче каква е конституцията решават съдиите.“ Наследникът Ърл Уорън на поста председател на Върховния съд Уорън Бъргър в полемика с един от своите колеги съдии заявява: „Ние сме Върховен съд и можем да правим това, което си искаме.“ Томас Джеферсън, който до последния си ден остава противник на функцията на конституционен надзор на Върховния съд, през 1819 г. пише: Конституцията не е нищо повече от восък в ръцете на съдиите и те могат произволно да ù придават каквато си искат форма.“
Именно затова процедурата, по която се определят членовете на органа с конституционнонадзорна функция, е от първостепенна важност.
Принципът за мандатността при съставяне на Конституционния съд
залегнал в нашата конституция, е едно приближаване към идеята за демократичното начало в сравнение със ситуацията в САЩ, например. Там членовете на Върховния съд не подлежат на преизбиране, не могат да бъдат отзовани, а средното заемане на поста е сравнително дълго (20–30 години). Заедно с високата заплата, която е над 100 000 долара годишно и може само да расте, това закономерно довежда до голяма относителна самостоятелност в дейността на върховните съдии.
Дали мандатният принцип във вида, в който той е формулиран в Конституцията на Република България, е най-добрият както по отношение независимостта на съдебната власт, така и с оглед на суверенното право на народа да я контролира?
В основния закон на Япония чл. 79, абзац 2 постановява: „Назначаването на съдиите (от правителството, с изключение на главния съдия – б. а.) подлежи на преразглеждане от народа при провеждане на първите след даденото назначение всеобщи избори в Камарата на представителите и на повторно преразглеждане при провеждането на първите избори в Камарата на представителите след изтичането на десет години; тази процедура се повтаря по-нататък в същия порядък.“ А следващият абзац гласи: „Ако в случаите, упоменати в предишния абзац, мнозинството от избирателите се произнесе за отстраняването на някой съдия, този съдия се отстранява.“
Гласуването на вот на доверие към членовете на Върховния съд на Япония, който има и конституционнонадзорна функция, регламентирано в основния закон на страната, е в единство с принципа за тяхната несменяемост. Но и мандатното начало би могло да се съчетае с гласуването на вот на доверие, стига определеният мандат да е достатъчно дълъг.
В случая на българския Конституционен съд той е 9 години и позволява поне еднократно гласуване на вот на доверие при изборите за Народно събрание. Такава процедура е не само уместна при „прозрачността“ в дейността на конституционнонадзорния орган, но и неразривно свързана с нея. Обратното – липсата на гласуване на вот на доверие, съчетано с почти пълна секретност на заседанията (6), и при липса на право отделен гражданин да се отнесе директно към Конституционния съд, е опит да се открива велосипедът за втори път, но в неправилна посока.
Уместен е въпросът: какво е отношението между надзорната функция на съда за конституционосъбразност на законите и
участието на суверена
в контрола върху държавното управление
Както в краткосрочен, така и в дългосрочен план. В посочения цитат от „Записки на федералистите“ бяха изложени съображенията за отхвърляне на хипотезата, че чрез т. нар. съдебно преразглеждане се нарушава балансът между трите власти.
Пространното разглеждане на ситуацията в САЩ дотук беше обусловено от обстоятелството, че в нито една друга демократична страна съдилищата не са толкова могъщ инструмент за налагане на колективните решения, както американският Върховен съд. В другите държави, макар съдилищата да притежават конституционното право да упражняват съдебно преразглеждане, в преобладаващия случай те силно ограничават дейността си, свързана с отменянето на законите, приети от съответните парламенти. Гражданите в тези страни разчитат предимно на онази защита на основните им права и интереси, която им предлага демократичният процес, така, както се осъществява той чрез парламента, изборите и провежданите от време на време референдуми.
Всъщност у повечето американци, включително и юристи, е утвърдено убеждението, че Върховният съд, притежаващ властта, а също така и готовността да отменя политически решения, приети от законодателната и изпълнителната власт, е неотменен структурен елемент на държавното устройство, с важна функция за съхраняване на основните права. Въпреки че много от гражданите на САЩ, особено сред специалистите, са наясно с факта, че в редица държави отсъства „съдебното преразглеждане“. Дълбоко е залегнало мнението, че американското решение е не само уникално, но и общовалидна панацея за защита на ненанекърнимите права и свободи.
Анализите на социалната действителност легитимират активи и пасиви на механизма за „съдебно преразглеждане“. Несъмнено, властта на длъжностните лица, които съблюдават тази защита, и властта на демоса са обратно пропорционални. Колкото повече се разширява обхватът на първата, толкова повече демосът би се отчуждил от мотивацията си за контрол върху дневния ред на обществените дела и това би накърнило демократичния процес. Съществени са съображенията, доколко е възможно кадровият подбор на членовете на подобен съд с конституционни или (аналогично на САЩ) с установени на практика права за „съдебно преразглеждане“, да бъде предпазен от влиянието на интересите на политическите партии, както и от активното лобиране на други социални групи.
От изложеното се налага изводът, че един независим орган, разполагащ с властта да отменя онези закони, които биха нанесли сериозна вреда на основните права и свободи, би бил полезен гарант за демократичния процес. Но колкото повече този съдебен орган разширява обхвата си върху решаването на конкретни съдържателни въпроси, толкова повече би се увеличил евентуалният риск от намаление на обхвата на демократичния процес.
Като заключение може да се обобщи, че в страни, където участието на демоса в държавното управление и неговия контрол е все още предимно като нереализиран потенциал, е полезно институционализирането на съд за „съдебно преразглеждане“ като Върховния съд на САЩ, където обикновеният гражданин – при определени условия – би могъл да инициира „съдебно преразглеждане“ на законодателен акт. На по-късен етап, при отчитане на задържащата функция на подобен съд спрямо активността на гражданите за реализиране на демократичния процес, пълномощията на съдебната сфера за контрол могат постепенно да се ограничават до пълното им отнемане. Но България е твърде далече от подобен втори етап.
Бележки
(1) Минималният брой гласове, необходим за взимане на решение, е 4, което представлява просто мнозинство от кворума от две трети (шестима съдии) от деветчленния състав на Върховния съд.
(2) Supervisor (англ.) — контрольор, надзирател.
(3) Т. 3 на ал. 1 гласи: „… решава спорове за компетентност между Народното събрание, президента и Министерския съвет, както и между органите на местно самоуправление и централните изпълнителни органи.“
(4) В чл. 53, параграф 2 са упоменати основните права и свободи, изброени в глава втора, секция I.
(5) Решенията на Върховния съд на САЩ се обявяват тогава.
(6) Според чл. 21, ал. 1 от Закона за Конституционния съд заседанията на съда се провеждат без участието на заинтересуваните страни. Изключение са случаите, когато се разглежда несъвместимост на народен представител, при обвинение от страна на Народното събрание срещу президента или вицепрезидента, както и когато самият Конституционен съд реши друго.
Библиография
1. Конституция буржоазных государств: Учеб. пособие. Сост. В. В. Макланов, Москва, Юридическая литература, 1982.
2. Конституция на Република България, София, СИЕЛА – СОФТ ЕНД ПАБЛИШИНГ, 2007.
3. Браун, Уенди. Отвъд толерантността и оскърблението: Бъдещето на политическата теория, Пловдив, Издателска къща „Жанет 45“, 2011.
4. Дал, Робърт. Демокрацията и нейните критици. София. Издателска къща „К“, 2006.
5. Kelly, J. M., 1992, A Short History of Western Legal Theory. Oxford, Oxford University Press.
6. Крауч, Колин. Постдемокрация. София. Университ. изд. „Св. Кл. Охридски“, 2012.
7. Осбърн, Роджър. Цивилизацията: Нова история на Западния свят. София, Прозорец, 2009.
8. Якимов, Андрей. Баланс и хармония между свобода и власт. София, Издателско ателие „Аб“, 2004.