Славчо Кънчев е председател на УС на Асоциацията за борба против корупцията в България
„Истината рядко е чиста и никога проста.“
Оскар Уайлд
При едно хипотетично социологическо проучване на въпроса „Кой е основният закон в Република България?“, най-масовият отговор несъмнено би бил „Конституцията“. И точно този избор би характеризирал най-масовата грешка. Понеже основният действащ закон у нас, както и в останалите държави, където съществува т. нар. представителна демокрация, е Законът на политическия пазар. Именно той, макар и неписан, е вплетен във всяка нишка на социума. Той е и кадровото жури, което асамблира участниците в трикомпонентния оркестър на властта.
Съгласно теорията на обществения избор политическият пазар е институционален механизъм, осигуряващ обмен на интересите и ресурсите на избирателите срещу необходимите им обществени блага и други услуги, предоставени от държавата. Ако на стоковия пазар гражданите разменят парите си за ябълки, сирене или плазмени телевизори, в политиката те се съгласяват да плащат данъци и такси в обмен на благата, необходими на всички: от услугите за издаване на документи за самоличност до правораздаването или опазването на имуществото от пожар.
Философията на Закона за политическия пазар е той да оформя чрез институциите баланса на силите и интересите на най-влиятелните групи на интереси, държавната бюрокрация, политиците и избирателите.
Класически пример е релацията между законодателната и съдебната власт в Съединените щати, като елементи от държавната администрация. Както е известно, Върховният съд на САЩ притежава конституционнонадзорна функция спрямо законодателните и административните актове в страната. Но това му право не произхожда пряко от основния закон. Според член 3 на конституцията „Съдебната власт в САЩ принадлежи на един Върховен съд, който Конгресът назначава и въвежда в действие според нуждите“. Само 16 години след приемането на Конституцията на САЩ обаче, на 17 септември 1787 г., Върховният съд си присвоява правото да обявява законни разпореждания за противоконституционни и следователно неправомерни. Тълкувайки произволно конституционната фразеология, тогавашният председател на Върховния съд Джон Маршал си позволява да твърди, че уж Конституцията на САЩ „потвърждава и подкрепя“ основополагащия принцип, според който подлежат на отмяна всички актове на администрацията, противоречащи на основния закон, и че съдиите, както и президентът и Конгресът, са свързани с това указание. Ето как в този момент (1803 г.) съотношението на силите на политическия пазар изменя баланса. Положение, валидно до ден-днешен. Актовете на администрацията на САЩ подлежат на надзор за конституционно съответствие. Разбира се, тази функция на Върховния съд е легитимирана като произтичаща от правото на суверена да притежава върховната власт.
Теоретичната конструкция, използвана и до днес от привържениците на съдебния контрол върху конституционното съответствие на законите, е изложена в един-единствен пасаж от прословутите „Записки на федералистите“ (серия от статии на Александър Хамилтън, Джеймс Медисън и Джон Джей, публикувани, когато ратифицирането на Конституцията на САЩ висяло на косъм): „Възникнало е известно объркване по отношение на правото на съдилищата да обявяват за невалидни законодателни актове, които противоречат на Конституцията, поради представата, че доктрината би предполагала върховенство на съдебната над законодателната власт… Няма положение, което да зависи от по-ясни принципи от това всеки акт на делегираната власт да бъде смятан за недействителен, ако противоречи на смисъла на поръчението, според което се изпълнява… Всъщност Конституцията е и трябва да бъде смятана от съдиите за фундаментален закон. Затова именно тяхна е задачата да установят нейния смисъл, както и смисъла на всеки конкретен акт, издаван от законодателното тяло. Ако се случи непримиримо противоречие между двете, това, което има по-висше задължение и валидност, би трябвало, разбира се, да бъде предпочетено; или с други думи, Конституцията трябва бъде предпочетена пред законодателния акт, намерението на народа пред намерението на неговите представители. Това заключение в никой случай не предполага върховенството на съдебната над законодателната власт. То само предполага, че властта на народа е над двете…“
Сто осемдесет и шест години по-късно в България беше извършено катаклизмено разместване на баланса на политическия пазар. То беше следствие от натрупаното напрежение в съществуващия модел на взаимоотношение между различните социални слоеве и групи, също и в отхвърлянето на институционалните правила и формализираните процедури, функциониращи до този момент.
Един политически шлагер озвучи тогава публичното пространство и той роди мантрата за премахване на член Първи, алинея втора на тогавашния основен закон, а именно за суспендиране на ръководната роля на Българската комунистическа партия.
Реалното функциониране на политическия пазар показва обаче, че да се внедри успешно в практиката нова институция, е възможно само тогава, когато се появят нейните сили за поддръжка — активни социални слоеве или групи, заинтересовани от приложението ù. Това важеше и за установяването на многопартийната система в България. Привидно изглеждаше, че мотивът за детронирането на БКП е генериран от засилилите се центробежни тежнения спрямо социалистическата държавност в страните от Централна и Източна Европа. Легитимирана от неизменната ръководна роля на комунистическата партокрация там. Сред празничните фойерверки за новоустановената „демокрация“ обаче, паралелно с патоса от премахване на „омразния тоталитаризъм“ и ведно с ударите по „последните гвоздеи върху ковчега на комунизма“, тихо и незабележимо се прокрадна чл. 12, ал. 2 от новата Конституция на Република България.
Във философията на новопоявилия се основен закон пролича недвусмислено, че основната му идея не е освобождаването на суверена от тоталното доминиране на управленска структура, която го поставя в безправно положение. Не е и полагането на достатъчни гаранции за безпроблемното функциониране на републиканските идеи. По-нататъшната политическа практика релефно показва, че промяната в Конституцията е не повече от средство за осигуряване на доминиращо положение на новите актьори на политическия пазар —
гилдията на политиците
„Чл. 1, ал. 2: Ръководна сила в обществото и държавата е Българската комунистическа партия.“ Това положение беше валидно преди 10 ноември 1989 г. Понастоящем е в сила, съгласно чл. 12, ал. 2 от Конституцията на РБ следното: „Сдруженията на гражданите, включително синдикалните, не могат да си поставят политически цели и да извършват политическа дейност, присъщи само на политическите партии.“ В нито една от конституциите на страните с рационално държавно устройство, например: САЩ, Германия, Франция, Италия, Испания, Япония и др., няма член с подобно забранително съдържание. Всъщност това нормативно положение силно редуцира тежестта на основния актьор върху политическия пазар — суверена. Но точно това е и целта на политическия конгломерат на партокрацията. Има ли смисъл изобщо да сравняваме нейните права по отношение на държавното управление с реалните права на сдруженията на гражданите?!
И аналогично на анекдота за малкото русначе, което, запитано какъв е бил Чапаев, отговорило: „Негър, нали бие белите“, сегашните платени рупори на партократичната прослойка — метасоциолозите, папагалстват, че уж била налице функционираща демокрация, понеже имало процедура на „свободни избори“. Дори тук-там действали обществени съвети към изпълнителната власт. И те „несъмнено“ притежавали реално участие в дейността ù.
В кое звено и на кой етап от изявите на властта? Дали в бюджетното планиране, в изразходването на финансови средства и в контрола върху движението на паричните потоци? В светая светих на партокрацията – преразпределението на парите на данъкоплатците и на останалите приходни пера в републиканския и в общинските бюджети, простосмъртният гражданин не би могъл и да припари.
Имало някъде по света функциониращи модели за управление на здравноосигурителните фондове от страна на пациентските организации? Да, но никога тук, в България. По настоящем в глобален мащаб (с много малки изключения: Швейцария, отделни американски щати, например Калифорния) в конкуренцията на политическия пазар големият губещ са гражданите, значи суверенът. Защо е така?
Асиметричността на информацията, тоест различната по количество и качество информация, с която разполагат групите по интереси, служителите в държавната администрация и политиците, предопределя и привилегията им пред суверена при ежедневните икономически операции. Един пример: използването на вътрешна информация при въвеждането на валутен борд в България даде възможност да се извършат операции за обогатяване чрез изтегляне на кредит в долари, обменени в левове преди въвеждането на борда и обръщането им отново с долари след влизането му в сила.
Друг вариант, реализиран неведнъж от ловки комбинатори, дори от известни публични лица, е закупуването на терени покрай трасето на бъдеща автомагистрала, за която собствениците на земи не са информирани и затова са склонни да продават по цени, неотговарящи на повишената стойност на земята. Масов пример са и приватизационните сделки, сключени при цени под реалните пазарни оценки, които оставят подозрения за комбинация под въздействието на „сребърни аргументи“, тоест подкупи.
От друга страна, високото ниво на неопределеност на технологията на политическия процес позволява на представителите на властта да използват бюджетните средства и другите обществени ресурси за решаване на частни проблеми. Ако съществуващият институционален механизъм ограничава политическата конкуренция, или още по-зле, ако прави невъзможен контрола от страна на суверена, то правителството сам¥ задава критериите за оценка на своята дейност. По този начин, омаломощили предварително суверена и присвоили несъразмерно голяма операционна сила в държавния мениджмънт, правителството, законодателството и групите за специални интереси имат потенциала да наложат на широките слоеве както учредяването на определени институции, така и нормативната база за тяхното функциониране. Именно така се осъществява нееквивалентният обмен. На практика „вътрешните хора“ на властта чрез съответния институционален механизъм дават на суверена избора или да играе по наложените му от тях правила, или да бъде санкциониран от правоохранителните органи, ако не ги спазва.
Възможен е и друг вариант в играта „тука има, тука нема“ между управляващите и гражданите. Той е „по-интелигентен“, но всъщност е и едно по-твърдо отношение към суверена. Чрез пълния контрол върху дневния ред и на трите власти силните актьори на политическия пазар изобщо не дават възможност на аутсайдера-суверен да избира между благоприятни за него решения. Алтернативи просто не са включени като възможни решения. И в двата случая гражданите трябва да направят „доброволен“ избор в рамките на ограничени от властта алтернативи. Накрая се оказват жертви на манипулации от страна на господстващите политически сили. Политическият пазар в този случай е бутафорен камуфлаж за прикриване на подчертано егоцентричен, ориентиран към удовлетворяване на интересите на управляващите процес на нормотворчество.
Както коментира един от видните български политици предложението ми за поетапно предоставяне на бюджета за здравеопазване за управление от страна на пациентските и съсловните организации: „Та какво предлагате вие?! Гражданското общество у нас не би могло да кара който и да е от „трабантите“ на бюджета, а вие си фантазирате то да управлява един от финансовите „мерцедеси“ – средствата за здравеопазване!“ Правилно – от гледна точка на интересите, свързани със здравеопазването, и на политиците, като съществена брънка на веригата „групи на интереси — лобисти — законодатели — изпълнителна власт“. Всички те могат незаконно да се обогатяват, като търгуват с влияние.
Малко изменение в даден закон може да донесе колосална печалба на конкретна група на интереси. Ето защо тя е напълно мотивирана да вложи значителни ресурси, за да бъде то прието. Или пък се реализира операция за активно противодействие на конкретен законодателен акт, за негово изменение или допълнение, все със същата цел — обогатяване на групата на интереси. Нали тези, които създават правилата, често живеят според изключенията.
На следващия етап сред членовете на правителството стартира — като правило — конфронтация не във връзка изобщо с целесъобразността на даден законодателен акт по отношение на публичния интерес, а само и единствено по това кому да се предоставят преференциите, осигурени с този акт. Под прикритието на бутафорен пазарен механизъм, и дори чрез „прозрачна“ тръжна процедура, се реализира държавническо решение, при изготвянето на което де факто е отсъствало напълно политическо опониране. Но затова пък за конкретната група на интереси, планирала и дирижирала от „а“ до „я“ целия процес, изгодата е несъмнена.
Именно политическият пазар у нас през последните двадесет и пет години, както и съотношението на силите, ангажирани в неговото функциониране, дефинират отговора на въпроса защо България не може да се отлепи от дъното в Европейския съюз.
Разгледаме ли внимателно релацията „държавно управление-суверен“ преди 10 ноември 1989 г. и сега, принципна разлика по отношение на контрола от страна на гражданите няма. Псевдодемократичните избори, в отсъствие на последващ реален контрол, всъщност са решение от страна на суверена на кого да делегира правото безконтролно да го управлява. Не е така ли?
В чл. 9, ал. 2 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление е описана подробно матрицата за обезвластяване на българския суверен. Съгласно ал. 1 от този член съвкупното гражданство не би могло и да мечтае да решава чрез национален референдум въпроси, които са от компетентността на Великото народно събрание. Останалите точки на ал. 2 дават в детайли картината на обезправяването на суверена. Българският суверен няма право да насрочва избори за президент на републиката, да решава въпроси за обявяване на война (но задължението му да измира по фронтовете се запазва), за сключване на мир, обявяване на военно или друго извънредно положение върху цялата територия на страната или върху част от нея. Отнето му е и правото да контролира съдебната власт, не е негово и правото да повдига обвинение пред Конституционния съд срещу президента и вицепрезидента за държавна измяна и нарушение на Конституцията.
Няма право да определя чрез национален референдум размера на данъците, таксите, трудовите и осигурителните вноски, но пък като компенсация чрез други закони му е вменено задължението да ги плаща. И му е подготвен пълният комплект наказания, ако наруши разпоредбите на закона. До темата за държавния бюджет не може и да припари. Накрая, т. 5 от ал. 2, най-важната. На суверена му е изяснено, че е длъжен само да осигурява средствата за заплати на народните представители, а му е наложено табу да обсъжда на национален референдум правилата за вътрешната организация и дейност на Народното събрание.
Точно гореизложеното е и големият шанс понастоящем на всяка партия със социална насоченост, фокусирана върху интегралната обществена полза, а не в интереса на собствения си партиен елит, да промени радикално структурата, а оттам и резултатите от динамиката на политическия пазар, чрез съчетаване на пряката и представителната демокрация.
Каква е перспективата в динамиката на политическия пазар в България?
Ресурсният управленски дефицит на българския политически ешелон след 10 ноември 1989 г. не е генериран на първо място от личните качества на неговите участници. И до голяма степен е бил независим от мотивацията на хората, заемали ръководни партийни постове, за да се издигнат. Несъмнено мнозина са се катерили по партийната йерархия, водени от желанието за лично удовлетворение или облагодетелстване. Имало е и техни антиподи, които без скрити подбуди са опитвали да си вършат работата. Когато ситуацията на политическия пазар обаче ги позиционира на висок властови пост, те бързо проумяват, че действията им — уви! — са обезценени. Често са и директно саботирани поради наличието на фактор „Б“.
„Б“ като „бюрокрация“!
Когато разглеждаме най-новия период на трансформацията на държавата у нас, суспендирането на ръководната роля на Българската комунистическа партия на практика означаваше да бъдат отстранени носещите конструкции на централизираната държава. В условията на отслабване на дейността на правоохранителните органи, на кадрови чистки в тях и ликвидиране на цели техни звена, репресивните им функции и в икономическата сфера бяха редуцирани.
Корупцията сред бюрокрацията рязко ескалира при новите обстоятелства. Съгласно секретни документи на БКП, през 80-те години на миналия век в държавния апарат е имало186 000 излишни чиновници и корупцията е често срещана сред администрацията. В самото начало на т. нар. преход системата на старата власт беше разрушавана преимуществено в рамките на партийната бюрокрация, беше унищожен и механизмът за контрол върху държавната бюрокрация. Като следствие беше ликвидирана и обратната връзка на политическото ръководство на страната, а и на гражданите, с държавната бюрокрация. Държавната и регионалната администрация фактически попаднаха в своеобразен вакуум. Отсъстваше какъвто и да е контрол, както „отгоре“, така и „отдолу“.
Именно в тези условия на вакуум на контрола и на относителна преходност на немалко политически партии и формации, както и водени от инстинкта си за оцеляване, у чиновниците се появи мотивация, време и възможност да разчупят рамката на институционалната си функционална ограниченост. И администрацията да се преустрои в самостоятелен актьор на политическата сцена.
В своята интегрална цялост държавната и местната бюрокрация се превърнаха в основа на политико-административното управление. При затихване на функциите на Прокуратурата като пазител на държавния интерес, в условията на съдебна система, която извършва правораздаване, масово втъкавайки в интерпретирането на правната норма на групови, котерийни, лични мотивации, както и елементи на директно материално облагодетелстване.
На практика държавната бюрокрация доби мощ не само да видоизменя и провежда в живота инициативите на политическото ръководство, но и да форматира, определя и контролира политическите процеси. Точно за бюрокрацията фиксирането на публичното внимание изцяло върху т. нар. олигарси е добре дошло. „Олигархичното управление“ е темата, чрез чиято хиперболизация ловко се манипулира публичното внимание, като се отклонявато от превръщането на публичните средства в източник на незаконни доходи за чиновниците.
В сегашната българска действителност бюрокрацията се е превърнала в напълно автономен субект на политическото поле; тя се легитимира върху него вече не единствено чрез административните си функции, а и посредством ролята си на принципал, обикновено свойствена само на политиците.
Преди да навляза по-надълбоко в материята на борбата с корупцията в България, ми се струваше само пропагандно алиби позицията на ръководни партийни деятели с различна окраска, че борбата с корупцията на средните и ниските нива на администрацията би довела до блокиране на държавното управление, понеже чиновниците биха били демотивирани да работят, ако бъдат лишени от „допълнителните“ си доходи, които те вече считат за напълно резонни.
Реалността показва недвусмислено, че администрацията се е превърнала в ключов агент при разработването на държавната политика. Тя умело бюрократизира самия политически процес. Чрез процедурата на експертизата тя притежава лостове както да ускори, така и да забави или дори да блокира политико-държавнически решения по свое усмотрение. До такава степен, че дори политици с висок рейтинг не са в състояние да изменят стереотипа на действие на чиновниците. От предполагаем оператор в публична полза чиновникът се превръща в „максимизиращ бюрократ“, ориентиран преимуществено към собствената си изгода и нямащ необходимите стимули да поставя на първо място ефективното изразходване на средствата на данъкоплатците. В много случаи именно чиновниците са инициатори на корупционни практики и по този начин нарушават и условията за честна конкуренция, в ущърб на здравия икономически климат.
Уви, както е писал Оскар Уайлд, истината рядко е чиста и никога проста. Т. нар. задкулисие не се изчерпва с един списък на „олигарсите“ и на свързаните с тях партократи. Заедно те оформят само част от него, останалата му част е голямо множество от хора, разпръснати в целия национален и местен административен апарат.
Съгласно една от съвременните теории на управлението бюрокрацията е институция, която притежава потенциал самостоятелно да поддържа своята автономия. Тогава изниква въпросът: как да се противодейства на опасността бюрокрацията да превърне държавата в себезадоволяващ се и поглъщащ всичко организъм? Като се има предвид, че държавните служители-бюрократи могат с успех да претендират за власт, произтичаща непосредствено от общото право или даже от законодателните актове, приети в законен порядък, те са способни да се сдобият с по-голяма и по-продължителна власт, отколкото самите политици. А и в повечето случаи не заемат мандатни постове.
От друга страна, групите на интереси никак не са заинтересовани дейността на администрацията да се основава само и изцяло на интегралния публичен интерес. Тогава не биха могли да съществуват неформалните коалиции между специализираните органи и групите на интереси, които отстояват приемането на едни и същи, благоприятни за техния интерес решения.
Остава да се разчита единствено на потенциалния губещ от този процес — самия суверен. Този модел е реализиран в най-висока степен в Швейцария и в някои от щатите на САЩ, например Калифорния, също и в северноевропейските държави, където с приоритет се ползва институционалната структура на „разсеяното управление“. То осигурява широки пълномощия в приемането на решения от гражданските структури, а оттук — и на контрола върху тяхното изпълнение.
Друг успешен вариант съвременната практика на държавното управление не познава. Това е посоката, по която е наложително да поеме и България, за да започне да отлепя от европейското дъно.
