БЪЛГАРИЯ И КОХЕЗИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

 Денчо Георгиев е гост професор в Свободния университет Брюксел (VUB). Бил е постоянен представител на Народното събрание към Европейския парламент (2007-2009); посланик, представител на България към Световната търговска организация (1997-2006);директор на Центъра за европейски изследвания (1990-1993); научен сътрудник и старши научен сътрудник в Института за държавата и правото на БАН (1976-1990). Автор е на първата българска монография по право на Европейските общности и е първият български преподавател по право на ЕС.

Във връзка с предстоящото приемане в Съвета на ЕС на решението по собствените ресурси и на регламента по Многогодишната финансова рамка Народното събрание би могло да очертае „червените линии“, които изпълнителната власт да спази при даване на българското съгласие по тези актове. Инициативата за това очевидно не би дошла от управляващата коалиция. Затова на опозицията, и по-специално на БСП, се пада политическата и моралната отговорност да направи такова предложение.

В предишния брой на списанието¹ бе направен опит  да се очертае как с новата Многогодишна финансова рамка (МФР) за 2021–2027 г. системата на финансиране на политиките и дейностите на Европейския съюз (ЕС) може да бъде приведена в съответствие с правно задължителните цели за икономическо, социално и териториално сближаване и солидарност между държавите членки и правно задължителните основни ценности на ЕС за равенство, демокрация и върховенство на правото. Беше отбелязано, че за България съгласието с предложения от Европейската комисия план за възстановяване „ЕС за следващото поколение“, както и с МФР за 2021‒2027 г., „би представлявало пренебрегване с лека ръка на национални интереси от огромно значение за бъдещето на страната“.

На 21 юли 2020 г. Европейският съвет прие пакет от решения² по МФР и по плана за възстановяване. По-нататък бих искал да се спра на това дали се е стигнало до такова пренебрегване на стратегически национални интереси, кой е виновен за това и би ли могло да се направи нещо на този етап на приемане на МФР на ЕС за 2021–2027 г.?

Защо кохезията в ЕС е от възлово стратегическо значение
за бъдещето на България?

Кохезията, т.е. преодоляването на икономическите, социалните и териториалните неравенства в ЕС, е от възлово стратегическо значение за бъдещето на България, защото страната не може сама да се справи със задачата за повишаване на благосъстоянието на своя народ и изравняването му с това в другите държави на ЕС. Тази задача беше смисълът на присъединяването към ЕС, а сега е основният смисъл на членството в него. Така че кохезията е смисълът на членството в ЕС, но не в този ЕС, какъвто е сега, а в този, който той претендира, че иска да бъде според основните си ценности и цели.

Със сключването на Лисабонския договор кохезията стана част от „обществения договор“ между народите на Източна и Западна Европа. В него тя бе провъзгласена, наред с вътрешния пазар, свободата на движение и др., за една от основните цели на ЕС, която се основава на признати за основни ценности на ЕС, като равенството, демокрацията и правовата държавност. Впоследствие обаче обещанията за благоденствие за всички и за преодоляване на неравенствата между държавите членки не бяха изпълнени.

Напротив, през периода на последната Многогодишна финансова рамка (2014–2020 г.) неравенствата се задълбочиха. Измежду основните причини за това са не само недостатъчното и неефективното финансиране на кохезионната политика на ЕС, но и това, че всички други политики и дейности на ЕС не са съобразени и не допринасят за постигане на целите на кохезията, което те са длъжни да правят по силата на първичното право на ЕС (Чл. 175 на Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС).

По-специално, финансирането на политиките и дейностите на ЕС е регресивно, а не прогресивно, каквото би следвало да бъде, за да съответства на изискванията на Чл. 175 на ДФЕС. Затова приемането на нова МФР за следващия 7-годишен период е подходящият момент за привеждане на  системата на финансиране на политиките и дейностите на ЕС в съответствие с основните цели и ценности на ЕС и с правно задължителните изисквания на Чл. 175 на ДФЕС всички политики и дейности на ЕС, както и функционирането на Вътрешния пазар на ЕС, да допринасят за постигането на целите на кохезията.

Какво е неприемливо за България в заключенията на Европейския съвет от 21 юли 2020 г.?

От гледна точка на интересите не само на България, но и на бъдещото развитие на ЕС като демократичен съюз на равноправни държави, са особено неприемливи онези положения в заключенията на Европейския съвет, които са несъвместими с целите на кохезията по Чл. 3 на Договора за Европейския съюз (ДЕС) и Чл. 175 на Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Това са положения, които не само възпроиз­веждат, но и засилват регресивния характер на сегашната система на собствените ресурси (т.е. приходната част на бюджета) на ЕС. Неприемливи са и онези положения по финансиране на отделните политики и дейности на ЕС (в МФР и разходната част на бюджета), които не са съобразени с примата на кохезията спрямо другите политики и дейности на ЕС, произтичащ от Чл. 175 на ДФЕС, и съответно не допринасят за преодоляване на икономическите, социалните и териториалните неравенства между държавите членки.

По системата на собствените ресурси са неприемливи намаления­та на вноските на база брутен национален доход (БНД) на няколко държави ‒ Австрия, Германия, Дания, Нидерландия и Швеция, всичките с висок БНД на глава от населението. Тези намаления, поради това че се компенсират от останалите държави членки, на практика означават, че държавите с по-нисък БНД на глава от населението ще имат пропорционално по-голям принос към бюджета на ЕС, отколкото тези с висок БНД. За България това, наред с повишената вноска в бюджета на ЕС (което в ситуацията на кризата от пандемията ще създаде затруднения за националния бюджет), означава също така да се натоварят непропорционално поколенията български данъкоплатци от 2028 до 2058 г. с изплащане на заеми, от които ще са се възползвали в по-голяма степен други, по-богати държави членки.

Предложените с решението на Европейския съвет нови собствени ресурси  с потенциално регресивен ефект, като този на база нерециклираните пластмасови отпадъци, също са неприемливи от гледна точка на българските интереси. Неприемлива е и увеличената от 20% на 25% удръжка от събраните от държавите членки мита „под формата на разходи по събирането“ (Европейският парламент също смята това увеличение за неприемливо и настоява удръжката да се върне към първоначалните 10%³).

В селското стопанство директните плащания за единица площ са по-ниски за новите държави членки от Централна и Източна Европа, което поставя селскостопанските им производители в неравноправно конкурентно положение спрямо селските стопани от старите държави членки. В първите десет години от членството на България в ЕС това дискриминационно третиране беше основен фактор за разрухата на селското ѝ стопанство. В заключенията на Европейския съвет не се предвижда премахване в рамките на новия програмен период на разликите в помощите за селските стопани на единица площ между старите и новите държави членки, а само намаляването  им, с което няма да се премахне дискриминационното третиране на селските стопани от новите държави членки.

Несъвместими с примата/превъзходството, първичността, хегемонията на кохезията спрямо другите политики и дейности на ЕС са и заложените в заключенията на Европейския съвет условия и цел за изразходване на най-малко 30% от общия размер на бюджета на Съюза и средствата по възстановяването на ЕС за целите, свързани с климата, т.е. за Зелената сделка.

За България последствията от решенията на Европейския съвет от 21 юли 2020 г. по МФР и възстановяването на Европа ще са нарастващо икономическо и социално изоставане спрямо другите държави членки на ЕС и през идните седем години на следващата МФР.

Кой е виновен
за пренебрегването на националния интерес?

Основната политическа отговорност за пренебрегване на националния интерес в заключенията на Европейския съвет от 21 юли 2012 г., като член на Европейския съвет, очевидно носи министър-председателят, който на заседанието вместо да отстоява целите и ценностите на Съюза и исканията на групата на „приятелите на кохезията“⁴, към която принадлежи и България, е предпочел да се изявява по-скоро като посредник между „приятелите на кохезията“ и „четирите пестеливи“.

Не следва обаче да се омаловажава и вината на администрацията на изпълнителната власт за пренебрежителното отношение към основните цели и ценности на ЕС, даже когато става дума за стратегически национални интереси и безкритичното приемане на това, което им се спуска от „Брюксел“. Специално по Многогодишната финансова рамка за 2021–2027 г., още когато във връзка с българското председателство на ЕС бе формулирана идеята за реформа на финансирането на политиките на ЕС⁵ , като неофициални реакции се чу, че България няма да прави предложения, които могат да не се харесат на някои влиятелни държави членки, или че не следва да се правят предложения, които може да не привлекат консенсус.

Когато през май 2018 г. се появи първият пакет предложения на Европейската комисия по МФР за 2021–2027 г., българската реакция се свеждаше до задоволство, че помощите за България няма да бъдат намалени. От политическите сили не бе проявен интерес този пакет да се подложи на парламентарен контрол по Правилника на Народното събрание.

 След предложението на новата Комисия за Зелената сделка министър-председателят заяви, че България ще се присъедини само ако има национален консенсус по нея. Общонационален дебат или парламентарна проверка по нея обаче политическите сили не поискаха. След новите предложения на Комисията по МФР и по плана за възстановяване на Европа отново беше изразено удовлетворение от увеличението на помощите за България, като никой в средствата за масова информация, нито от страна на администрацията, нито от страна на политическите сили не обясни на българските данъкоплатци, че ще бъде увеличена непропорционално вноската на България в бюджета на ЕС.

Какво може да се направи
за ограничаване на вредите на този етап?

Теоретично Европейският съвет „не изпълнява законодателни функции“, а само „дава на Съюза необходимия тласък за неговото развитие и определя неговите общи политически насоки и приоритети“ (Чл. 15(1) на ДЕС), и както припомня Европейският парламент⁶ , неговите заключения относно МФР „не представляват нищо повече от политическо споразумение между държавните и правителствените ръководители“. 

Това политическо споразумение следва да бъде въплътено в два законодателни акта: решение по собствените ресурси, което по Чл. 311(1) на ДЕС се взема с единодушие от Съвета след консултация с Европейския парламент и се одобрява „от държавите членки в съответствие с конституционните им изисквания“, и регламент за определяне на МФР, който по Член 312(2)ДЕС се приема от Съвета с единодушие след одобрение от Европейския парламент.

Така че България би могла да направи това, което направи Европейският парламент в резолюцията си от 23 юли 2020 г. – да не приеме „политическото споразумение относно МФР за периода 2021 – 2027 г. в настоящия му вид“⁷. Това може да бъде сторено от Народното събрание, което по силата на чл. 84,т.3; чл.85, ал.1, т.4 и 9 на Конституцията е националният конституционен орган, който би следвало да одобри решението на Съвета на ЕС за собствените ресурси по Чл. 311(1) на  ДФЕС.

На този етап Народното събрание би могло да очертае „червените линии“, които изпълнителната власт да спази при даване на българското съгласие в Съвета на ЕС както по решението за собствените ресурси, така и по регламента за МФР.

Тези червени линии биха могли да се определят като максимума или минимума на това, което България трябва съответно да даде или получи, ако бъдат спазени основните ценности за равенство, демокрация и върховенство на правото по Чл. 2 на ДЕС, целите за икономическо, социално и териториално сближаване между държавите членки по Чл. 3 на ДФЕС и Чл.174 на ДФЕС и особено изискването по Чл. 175 на ДФЕС за това всяка отделна политика и дейност на ЕС, както и функционирането на вътрешния му пазар, да бъдат съобразени и да допринасят за постигане на целите на икономическото, социалното и териториалното сближаване между държавите членки.

Ако например по решението за собствените ресурси има намаления на вноските на база БНД за някои държави с висок БНД на глава от населението, България може да обвърже съгласието си с намаление на нейната собствена вноска, което да се определи с таван, по който сборът от вноските ѝ на база БНД и ДДС да не надвишава определен процент от нейния БНД, който процент да е измерим спрямо постоянния таван (за разлика от само временно увеличения таван с още 0,6% от БНД) на собствените ресурси на ЕС и съотношението между БНД на глава от населението на България спрямо средния БНД на глава от населението на целия ЕС. Така например, ако постоянният таван  на собствените ресурси на ЕС стане 1,4% от БНД, както се предлага⁸ , а БНД на глава от населението на България е 50% от средния за ЕС БНД на глава от населението, тогава вноската на България на база БНД да бъде 0,7% от нейния БНД минус това, което плаща като вноска на база ДДС.

По отделните секторни политики също могат да бъдат очертани по-конкретни „червени линии“. По селското стопанство например такава червена линия може да бъде пълното и незабавно премахване на разликите в директните плащания на единица площ за различните държави членки или поне за България; по Зелената сделка – за България да няма условия за пренасочване на част от предвидените за нея кохезионни помощи към финансиране на декарбонизацията на икономиката ѝ, както и тя да има задължение да затвори само онези енергийни мощности, чиято замяна с други е изцяло финансирана от ЕС; да получи достатъчно средства (не под формата на заеми) за изграждане на АЕЦ Белене и т.н.

Заключение

Във връзка с предстоящото приемане в Съвета на ЕС на решението по собствените ресурси и на регламента по МФР Народното събрание би могло да очертае „червените линии“, които изпълнителната власт да спази при даване на българското съгласие по тези актове. Инициативата за това очевидно не би дошла от депутатите на управляващата коалиция. Затова на опозицията, и по-специално на БСП, се пада политическата и моралната отговорност да направи такова предложение.

В сегашната политическа обстановка и предвид предстоящите избори това би могло да доведе до по-широко обществено обсъждане и би показало как отделните политически сили се отнасят към основните цели и ценности на Европейския съюз и към стратегически важните български интереси.

 Бележки под линия

¹ Георгиев Д., „Кохезия и прогресивност: как Европейският съюз да стане истински солидарен“. Ново време, бр.7-8, 2020, с.149-168. Продължение на темата от миналия брой.

²  Заключения на Европейския съвет, 21 юли 2020 г.

³  Резолюция на Европейския парламент от 23 юли 2020 г. относно заключенията от извънредното заседание на Европейския съвет на 17 – 21 юли 2020 г. (2020/2732(RSP), т.12.

⁴  Friends of Cohesion: Joint Declaration on the Multiannual Financial Framework 2021-2027, Beja, 1 February 2020.

⁵  Вж. Съюз на икономистите в България, Българска асоциация по международно право, Институт за държавата и правото при БАН, Становище относно сближаването в ЕС като централен приоритет на българското председателство: предложения за реформа на финансирането на политиките на ЕС. (https://bgeconomist.bg/wp-content/uploads/2018/01/Stanovishte_cohesion.pdf)

⁶  Резолюция на Европейския парламент от 23 юли 2020 г., т.7.

⁷  Пак там, т.3.

⁸  Т. А28 от Заключенията от 21 юли 2020 г.