Борис Попиванов е роден през 1981 г. в София. Завършва политология в СУ „Св. Климент Охридски“, профил „Политическа теория и политически процес“. Автор на изследването „Новият избирател“ (2007), както и на статии в областта на политологията в сп. „Наука“, сп. „Ново време“, „Списание на БАН“. Носител на Първа награда от Третия национален конкурс за есе „Цветан Стоянов“(2005).
За потребността от теория на европейското политическо участие
Какво се случва с Европа? Едва ли има въпрос с по-необятни и мъгляви посоки на отговор. За да очертая полето на моята тема, избирам два проблема, които видимо имат малко общо помежду си. На 14 април 2010 г. поредица от изригвания превръщат исландския вулкан Ейяфятлайокутл в център на европейското обществено и медийно внимание. Разпространението на вулканичната пепел извиква тревоги за безопасността на самолетните полети. Една по една европейските държави затварят въздушните си пространства. Близо седмица продължава незапомнена транспортна криза, породила хаос по летищата, объркване на комуникациите, отмяна на отдавна запланувани събития, огромни финансови загуби. Какви са последиците? Тръгват обвинения — и от граждани, и от авиокомпании, — че Европейският съюз не прави нищо по въпроса, че държавите членки решават всички въпроси по затваряне на летищата както си искат, без координация и сериозна връзка помежду си, без да отчитат интересите нито на гражданите, нито на икономическите субекти. Един периферен вулкан е в състояние да постави Европа на колене. Едно случайно събитие довежда до безпомощност най-голямото политическо и икономическо обединение в света.
Но има и друго продължение. Транспортните министри на ЕС вземат решение за интеграция на националните системи на ръководство на въздушното движение в единното европейско небе, за нова фаза на структуриране, управление и регулация на въздушното пространство в Европа, за създаване на кризисна координационна група за реакция при бъдещи транспортни проблеми.
На 23 април 2010 г. гръцкото правителство официално признава, че е изчерпало всички вътрешни ресурси за справяне с дълговата криза и бюджетния дефицит, и иска помощ от ЕС и международните финансови институции. Едно след друго излизат публични сведения за изключително тежкото положение на гръцките финанси, последвани от опасни симптоми във финансовия сектор на Португалия, Испания, Италия.
Какви са последиците? Мнозина твърдят, че дори договорените внушителни заеми няма да спасят гръцката икономика. Появяват се твърдения, че това е началото на края на еврозоната. Влиятелни икономисти и организации съветват Гърция да я напусне, за да може да си помогне сама с важния инструмент на собствената валутна политика. „Възможно ли е това да бъде последният уикенд на общата валута?“, пита се директорът на водещ аналитичен център в Лондон и си отговаря, почти без уговорки, положително. Тръгват обвинения, че толкова внимателно замислената и осъществена еврозона всъщност няма механизми за отговор на внезапно възникнали предизвикателства. Една периферна икономика е в състояние да постави еврозоната на колене. Първият по-сериозен проблем в нейната история я изправя пред катастрофа. Но има и друго продължение. Финансовите министри на страните от еврозоната се обявяват за по-нататъшно укрепване на нейната вътрешна интеграция, за засилване на степените на координация и централизирано регулиране, за ефективен контрол върху националните бюджетни политики и коректността на статистическата информация. Германският финансов министър дори предлага да се учреди Европейски валутен фонд. Белгийският премиер излиза с идеята за Европейска дългова агенция. Общото между двата проблема, както вече загатнах, е в ясния парадокс. Непредвидени фактори, които изглеждат някак странични, несъществени, във всеки момент могат да затлачат огромната машина на Европейския съюз. И въпреки обвиненията, че Съюзът не се справя, решенията се търсят в посока увеличаване на неговите правомощия. Нека го нарека парадокс на Лисабон: след последната фаза в европейския политически процес, влизането в сила на Лисабонския договор, твърде рязко нарастват скептиците, убедени, че ЕС все по-трудно и все по-малко ефективно реагира на трудностите. И същевременно тези трудности отново поставят въпроса за по-силен отсега ЕС.
Лисабонският договор официално стана елемент от нормативната база на ЕС на 1 декември 2009. Може ли да се твърди, че негово развитие и продължение не предстои, че европейската интеграция влиза в застой, че е достигнат максимумът за тези условия и в тази ситуация?
Има достатъчно много основания за това. Всички помнят какви перипетии съпровождаха новия етап от европейското политическо развитие. Какви съмнения съпътстваха работата на Европейския конвент по изработване на конституционен договор, свикан и заседаващ във време, в което мнозина гледаха с недоверие на способностите на Съюза да интегрира ефективно новите десет страни-членки, дори в рамките на старите институционални правила. Какви тежки дискусии, спорове, несъгласия минираха нееднократно функционирането на Конвента. Колко държави разглеждаха, с право или не, националните си интереси, засегнати от предписанията на бъдещата конституция. Какви идеологически сблъсъци се разгаряха по почти всеки предложен текст, като се започне от позоваването на Бога и принадлежността към християнската цивилизация в преамбюла и се стигне до някои либерални решения на проблемите на Общия пазар, провокиращи яростните обвинения на левицата в поклонничество пред Международния валутен фонд. Какви драматични обрати прие ратификационната процедура, колко политически формации съумяха да намерят своя точка на обществено влияние и свой извор на рейтингов ренесанс в отрицанието на конституцията, как в отделни държави конституционният дебат се разрасна до арена на мащабна обществена и политическа конфронтация, слизаща дълбоко до корените на националната идентичност и издигаща се до стратегическите магистрали на социално развитие за десетилетия напред. Какви противоречиви оценки, какво объркване и разноречие породиха референдумите във Франция и Холандия, как дълги месеци европейските лидери не знаеха какво може да се прави, какво да очакват, на какво да се надяват и от какво да се плашат. Какви предпазни колани на политически минимализъм и юридически педантизъм стягат
процеса по изготвяне на Лисабонския договор, как внимателно бе планирана ратификацията, каква вълна от скептични реакции и мрачни прогнози се надигна след първоначалното ирландско „не“. Колко дипломатически усилия в цялата палитра от красиви увещания до недоизречените закани бяха употребени от европейските лидери в Ирландия, колко видимо напрежение и невидими преговори придружиха забавената процедура в Полша и Чехия. След близо седемгодишен период на несигурност за пътя на Европа някои биха могли да очакват, че предстои да се берат плодовете на успешния финал, и нищо повече.
И все пак самият договор съдържа отправни точки за бъдещо развитие, които следва да се имат предвид. Пътищата за промяна могат да се сведат до две направления, отчетени и коментирани от наблюдателите непосредствено след началото на ратификационната процедура (Касабов и Попиванов, 2008).
1. Ефективност на институциите
Облекченото вземане на решения при гласуването в Съвета, на първо място, намаленият с оглед на ефективността състав на Комисията, на второ, и увеличените компетенции на Парламента, включително спрямо Съвета и Комисията, на трето, са действия в посока съчетаване развитието на европейските институции с формиране на общи политики. Общият знаменател е стесненият периметър на темите, изискващи консенсус от държавите-членки. Допълват го въвеждането на поста председател на ЕС, разширяването на правомощията на върховния представител по външната политика и сигурността до почти конституционния обем на външен министър, утвърждаването на самостоятелни инстанции по секторни политики. Всичко това дебело подчертава наднационалния характер на евроинституциите, процесите на по-дълбоко интегриране „навътре“. Те обаче веднага срещат противотежест в разрастване на тенденциите към изключващи клаузи по един или друг въпрос за една или друга държава.
2. Близост до гражданите
„Доближава“ ли договорът Европейския съюз към прословуто отдалечените от него граждани? Отказът от референдуми навсякъде, освен в конституционно задължената Ирландия, изпълни с двусмислие всеки порив към положителен отговор. И все пак подобен порив има своите основания: възможността един милион граждани да
сезират Комисията, разширената роля на националните парламенти, новите правомощия на пряко излъчвания от гражданите Европейски парламент.
На другата везна тежат контрадоводи. Все още не е ясно дали и как националните парламенти ще могат ефективно да упражнят новите си правомощия по контрол над спазването на субсидиарността. Разширените правомощия на Европейския парламент от своя страна представляват още една стъпка към осъществяване на парламентарна демокрация на европейско равнище. Наред с това остават съмненията, че ще продължават да липсват достатъчно мотиви за европейските граждани да гласуват за партии, още по-далечни за тях от националните.
Първото направление всъщност е в контекста на общата концепция за типа политическо устройство на ЕС. Ако не го видим в този именно контекст, оставаме на равнището на технологията на политиката и редуцираме философията на институционалната реформа до конюнктурно отражение на маневри между отделните страни и блокове. Ето защо под „повишена ефективност“ на институциите следва да се разбира повишена ефективност в рамките на европейския политически модел. Въпросният политически модел трудно се поддава на ясно дефиниране, защото не принадлежи на исторически познатите ни системи на държавната федерация и на международната организация.
Устройството на ЕС не е федеративно, защото знаем, че федерацията е държавен съюз, в който конституиращите единици имат самостоятелност спрямо централната власт, но в общия случай не са субект на международното право, отсъства „външният суверенитет“. Тяхната власт, на тези единици, се простира само в пределите на разпределените между тях и центъра компетенции (Пугачев и Соловьев, 2002: 265). При ЕС, напротив, държавите-членки имат външнополитическа самостоятелност и напълно автономни полета за политически решения в достатъчно много направления.
Но устройството на ЕС не е и устройство на международна организация, защото тези субекти представляват сдружения, основани на междуправителствени споразумения. С други думи, понятието „международни“ подвежда, коректният термин би следвало да бъде „междудържавни“. Ясно е, че в ЕС не участват само правителствата на държавите-членки. Ангажиментът към Съюза не предполага единствено придържане към дадени учредителни документи, нещо повече, този ангажимент предполага гражданство, нещо, което не се въвежда от нито една международна организация (вж. Bellamy and Warleigh, 2001: 4).
Какъв точно е политическият модел на ЕС в този смисъл е въпрос, чийто отговор не е еднозначен и достъпен през апробирани дефиниции. Ето защо стремежът към прецизност изисква да се отчетат всички особености на институционалната промяна, в това число и на отношението на гражданите на Съюза към политическото му управление.
Второто направление на развитие, очертано с Лисабонския договор, отправя претенцията да „атакува“ т.нар. демократичен дефицит. Този дефицит се преодолява, ако бъдат намерени адекватни форми на утвърждаване на демокрацията в мащаба на Европейския съюз. По-конкретно това изисква да се оцени ролята на гражданите в европейското управление. Тяхната роля се структурира от гражданското политическо участие. По тази причина е потребна теория на европейското политическо участие. А такава теория по необходимост се контекстуализира и обвързва с теорията за европейското политическо управление, обогатена от концептуалното осмисляне на институционалната промяна, или с други думи, на първото направление на реформи в Лисабонския договор. Щрихирането на елементите на едната теория е в пряка връзка с развитието на другата. Това е така, защото поне на този етап ние не можем да използваме обичайните европейски теории за политическо участие. Те са обвързани с демокрацията като политически режим, исторически познат само в суверенни политически системи, организирани в държави. Ако е възможно европейско политическо участие, то значи, че е възможна демокрация в рамките на ЕС. И обратно, няма как да говорим за истинско демократично устройство на политическия модел на ЕС без гражданско политическо участие, без съдържателни предпоставки за една теория на европейското политическо участие. Европейският политически модел, различен от държавната федерация и международната организация, най-често се описва в категориите на многостепенното управление (multi-level governance). Без да навлизам в дългия и многословен дебат за многостепенното управление в литературата, ще представя основните елементи от най-разпространеното разбиране за понятието.
•Управляване без управление (governance without government). Играта на думи всъщност разкрива сериозни разминавания между двата термина (вж. напр. Kohler-Koch, 1999: 14). Посредством първия се акцентира на липсата на централна власт, характеризираща всички други исторически известни политически системи. Вместо нея имаме една по-гъвкава и сложна политическа среда, мрежа от автономни актьори, обвързани с многоаспектни взаимозависимости. И под управляване (governance) анализаторите в случая визират способността на системата да трансформира многообразието на интереси в координирано действие, водещ показател за уникалността на европейското устройство.
• Мрежов начин на управляване (network mode of governance). Означава, че усложнената институционална структура предполага специфична организация на взаимодействията, наподобяваща серия от мрежи. Вместо фиксирани и предзададени връзки между елементите на системата наблюдаваме различни нива, на които се разгръщат конкретни политически форми във взаимно влияние.
• Фокус върху решаването на проблеми. Като важна последица от функционирането на мрежово управляване се счита преакцентирането в доминиращите схващания за политиката. Политическите субекти започват да разглеждат решаването на проблеми като същност на политическата дейност. Представителството на интереси е подчинено на създаването на по-добри условия за изпълняване на искания на различни социални субекти. Рамката на правене на политика се дефинира от наличието на високоорганизирани социални подсистеми, с чиято помощ проблемите стават политически видими и относително лесно са изразявани заедно с моделите на евентуални решения.
• Условност на интересите. Няма изначално зададени и предварително определени социални интереси, които могат да обяснят в аванс политическата динамика. Интересите не са дадени; те могат да се развиват и претърпяват предефиниране в хода на политическите взаимодействия. Резултатът е белязан от гъвкавостта на съответните държавни и обществени актьори и техните променящи се във времето позиции и относителна тежест.
• Активно участие на недържавни актьори. Навярно надхвърля мащаба и разнообразието, познати ни от предишен исторически опит. Специфично за недържавните актьори, най-вече за пазарните компании и неправителствените организации, е, че те:
а) решават кое ниво от цялостната структура на управляване да изберат, за да се мобилизират;
б) съобразяват ресурсите и стратегиите си с дадената институционална среда (вж. напр. Joachim and Locher, 2006: 6).
Накратко казано, от характеристиките на многостепенното управление е видно, че то не предвижда суверенни институции и автономна гражданска воля. Означава ли това, че истинско европейско политическо участие, което позволява на гражданите на ЕС да изразяват автономно волята си по отношение на политическото управление на ЕС и да превръщат агрегираната си воля в общозадължителни суверенни решения на публичните институции, не е възможно? Отговорът е — да, ако Лисабонският договор бележи края на еволюцията на ЕС като политическо тяло. Но ако случаят не е такъв? Хипотезата ми е, че
Лисабонският договор не е финал, а стъпка
Етап, фаза в политическото развитие на ЕС, не заключително обобщение, а изразител на тенденции. Тепърва ще набира сили дискусията за бъдещите трансформации на Съюза, ще се чертаят нови стратегии, ще кристализират идеите за нови договори.
В литературата се коментират различни варианти на институционална промяна към бъдещо автентично политическо участие в ЕС (вж. напр. Nentwich, 1998:134-136). Спирам се на гледната точка на Хурелман и ДеБарделебен (2009), доколкото най-пълно съответства на актуалното равнище на европейския дебат и на собствените ми разбирания. Авторите заключават, че ЕС предлага на своите граждани три основни канала (институционализирани процедури) за демократично политическо участие. Бих добавил и един важен четвърти канал – т.нар. едномилионна инициатива, за да разширя посоките на промяна до четири, каквито се виждат от камбанарията на днешния ден. И ще маркирам накратко предимствата и недостатъците им.
На първо място е Европейският парламент, институцията, за която се предполага, че представлява европейските граждани на ниво ЕС. В сравнение с националните парламенти на държавите-членки, практиката показва наличие на определени недостатъци при ЕП: формално не може да инициира европейско законодателство; има сфери, в които не разполага с пълни законодателни правомощия; макар и засилени, компетенциите му по избор и контрол на Европейската комисия остават ограничени. В Европейския парламент тече политическа конкуренция между партии, но тези партии не са израз на право на гражданите на организация, защото в тях не членуват граждани, а именно организации от държавите-членки.
На второ място идва междуправителственият канал за европейска демокрация. Тук изпъква ролята на националните избори, законодателни събрания и правителства при формиране на Европейския съвет, с други думи, опосредената връзка на гражданите с европейска институция, акумулираща значителни правомощия в областта на гражданското политическо присъствие и политиките, ориентирани към гражданите на Съюза. Отново можем да се позовем на недостатъците: гражданите не формулират достатъчно ясни и категорични „напътствия“ за позициите на своите правителства в Европейския съвет, а националните парламенти обикновено се оказват „слаби“ и не задължават излъчените от тях кабинети по въпроса как да действат в Съвета, отстъпват на изпълнителната власт вземането на решения в тази област. Възможностите на представителните органи на национално равнище да се занимават с европейски теми зависи от фактори извън публичен контрол, сред които характерът и пълнотата на информацията, предоставяна от правителството на депутатите, степента на ангажираност на специализираните парламентарни комисии, конюнктурно изменящата се способност на парламента да обвърже правителството с фиксирана позиция.
На трето място може да се посочи собствената активност на гражданите, изразена чрез техни организации и представена пред Комисията във формата на т.нар. консултационни процедури, показващи значителна ефективност при изработване на дадени политики и промяна на едни или други мерки. Въпросната ефективност обаче не бива да се преувеличава, известно е, че консултациите с ЕК нямат формализираща и обвързваща сила, а са по-скоро въпрос на добра воля. Освен всичко друго, те нямат и демократична представителност, защото никой никъде не дава гаранции, че постъпилите конкретни позиции на представители на гражданското общество отразяват реалните предпочитания на гражданите в тяхното многообразие.
На четвърто място е едномилионната инициатива. Чл.11, ал.4 от Договора за ЕС постановява, че най-малко един милион граждани на Съюза, ако принадлежат към значителен брой държави-членки, могат да поемат инициативата да приканят Комисията да представи подходящо предложение според компетенциите си по въпроси, за които тези граждани считат, че за целите на прилагане на договора е необходим юридически акт на Съюза. Въвежда се елемент на пряка демокрация в политическото устройство на ЕС. Подобна политически гарантирана възможност за участие би стимулирала самоорганизацията на граждански интереси без институционален ангажимент към държавната принадлежност. Ако изборите за Европейски парламент, които изразяват своеобразния европейски механизъм на представителство, се провеждат по национални листи, където всяка държава-членка формира избирателен район, то застъпеният тук вариант на гражданска инициатива засяга непосредствено отношението на европейски граждани към европейския процес на вземане на решения.
На 14 юни 2010 г. Европейският съвет прие регламент, с който операционализира реалното възползване от това право. Би могло да се твърди, предвид на кратките срокове, в които се работи, че е налице воля на европейските институции за „пускане в действие“ на този канал на участие. И все пак едномилионната инициатива не бива да се надценява. Широк е спектърът от въпроси, по които тя не може да бъде използвана. Европейската комисия си запазва правото за окончателно решение, така че окончателната воля в крайна сметка е нейна, а не на гражданите. И винаги съществува риск да се даде „заден ход“, в случай, че европейските граждани решат да прибягнат твърде ентусиазирано до новата възможност и застрашат сложните баланси в многостепенното управление на ЕС. И четирите канала на политическо участие, по които може да се очаква развитие, са, както вече беше споменато, обременени от липсата на суверенитет на самия ЕС, който прави гражданите пълноценни участници в управлението. Всеки следващ договор на ЕС разширява, повече или по-малко, правата на гражданите и достъпа им до политическия процес на Съюза.
Възможно ли е „пълзящото федерализиране“ в даден момент да доведе до формиране на суверенна европейска власт? Ако се стигне до Европейска федерация, така, както си е мечтал Робер Шуман, да. Но ако европейските процеси не породят аналог на исторически познатото федерално устройство с държавен суверенитет, то европейското политическо участие в един все по-демократизиращ се ЕС ще бъде възможно единствено при ново понятие за суверенитет — което би превърнало гражданската воля в суверенна без условие за наличието на европейска държава. Следва да бъде прието, че суверенитетът може да бъде не само абсолютен, но и относителен. ЕС не е единственият повод за подобни ревизии. През последните десетилетия суверенитетът все пак влиза в баланс с други принципи, които легитимират властта, и сред тях човешките права вероятно държат първо място. Глобализацията също релативизира суверенните правомощия на държавите. Нарастват политическата и икономическата мощ на дадени свръхсили с потенциален ефект върху формално суверенни политически единици. След Втората световна война е налице вече и примат на международното право над националното. Европейската интеграция се явява като нов, специфичен фактор в тази мрежа от тенденции и влияние. Разпространено становище, включително и в българската литература, е това, че тя не представлява априорно загуба на суверенитет (Танчев, 2003: 105). Делимостта или неделимостта на суверенитета формират отдавнашна дилема и за юристите, и за политолозите. Евгени Танчев припомня как още от Карл Шмит е известно, че федерациите по правило са предизвикателство пред теорията за суверенитета. Ако суверенитетът е неделим, е невъзможно да има федерация. Той или ще принадлежи на съюзната държава, откъдето следва, че съставните единици са несуверенни и в резултат на това имаме унитарна държава, или ще принадлежи на съставните единици, в който случай имаме конфедерация.
Ако приемем, че суверенитетът е делим, тогава не може да бъде абсолютен. Именно при такова схващане за относителност на суверенитета е възможно да се мисли и европейското политическо устройство, описвано като система на многостепенно управление. Водеща е идеята не за разделяне или единство на суверенитета, а за „обединяване на суверенитети“ (пак там: 109). Това, разбира се, може изцяло да бъде в интерес на политическите общности и на съставящите ги индивиди-граждани. Технологичната предпоставка, без която рискуваме да останем в сферата на абстракциите, е очертаването и разпределянето на правомощия на институции на държавите-членки и самите органи на ЕС.
Идея от такъв порядък е доста нова, доста слабо очертана. Все още няма теоретична и практическа плътност. Все още има твърде спекулативен заряд. Но една теория на европейското политическо участие не може да я избегне, в случай че не напусне актуалните тенденции и реалности на основния си предмет на анализ — Европейския съюз.
Нямам претенцията да набелязвам, дори в общи линии, елементите на такава теория. В настоящия текст се опитвам единствено да аргументирам самата потребност от нейното възникване и разработване. Парадоксът на Лисабон, изразяващ колизията между все по-чести съмнения в ефективността на ЕС и все по-решителни гласове за политическото му укрепване, поражда съществени теоретични дефицити, които се нуждаят от запълване.
Ролята на българските учени и на българската държава, разбира се, не бива да се преувеличава. Но и не трябва априорно да се отхвърля. Защото българските учени са част от европейското изследователско пространство и проблемите на европейското бъдеще са точка в дневния ред и на българската академична наука. И защото европейското политическо участие извежда на преден план ролята на гражданите, а именно те са основният ресурс на България в интеграционните процеси. Не административно и политически слабата държава, не конкурентно и структурно слабата икономика, не финансово и организационно слабото гражданско общество, а българските граждани — равноправни граждани на ЕС заедно с гражданите на всички останали 26 страни-членки.
Библиография
Касабов, Огнян и Борис Попиванов (2008). Старите понятия са мъртви, а новите? — Култура, 8 (2491), 28 февруари
Пугачев, В. П. и А. И. Соловьев (2002). Введение в политологию. 4-е изд., прераб. и доп. Москва: Аспект Пресс
Танчев, Евгени (2003). Суверенитетът и разпределението на правомощия във федерациите и в Конституцията на Европейския съюз. В: Константинов, Е., Е. Танчев, П. Киров (ред.) Конституция, външна политика и европейско конституционно пространство. София: ГорексПрес. С. 103-116
Bellamy, Richard and Alex Warleigh (2001). The Puzzle of EU Citizenship. In: Bellamy, Richard and Alex Warleigh (eds.). Citizenship and Governance in the European Union. London and New York: Continuum. Pp. 3-18
Hurrelmann, Achim and Joan DeBardeleben (2009). Democratic Dilemmas in EU Multilevel Governance: Untangling the Gordian Knot. In: European Political Science Review 1(2). Pp. 229-247
Joachim, Jutta and Birgit Locher (2006). Multi-Level Governance and Civil Society: Comparing Non-State Actors in International Organizations Theoretical Aspects on NGO- Participation in the United Nations and the European Union. Paper presented at the annual meeting of the International Studies Association, Town & Country Resort and Convention Center, San Diego, California, USA. In: http://www.allacademic.com/meta/p99717_index.html (Jul, 2010)
Kohler-Koch, Beate (1999). The Evolution and Transformation of European Governance, in: Kohler-Koch, B.& Eising, R. (eds.). The Transformation of Governance in the European Union. London and New York: Routledge
Nentwich, Michael (1998). Opportunity Structures for Citizens’ Participation: The Case of the European Union. In: Weale, Albert and Michael nentwich (eds.). Political Theory and the European Union: Legitimacy, constitutional Choice and Citizenship. London: Routledge. Pp. 125-140
