Джак Бурман е бил Директор на отдел Разработване на политики и анализи на Международния валутен фонд, в продължение на повече от единайсет години. През последните години на кариерата мъ във Фонда той е Съветник и Специален консултант на Управляващия директор. Заемал е още няколко поста в институцията, включително отделите за Европа и Азия и е бил резидент представител в Индонезия. Преди постъпването си в МВФ, г-н Бурман е преподавал в Университета на Южна Калифорния, където е защитил докторска степен по икономика, и в Университета на Мериленд. Бил е и финансист-икономист в изследователския отдел на Федералната корпорация за застраховане на депозити (Federal Deposit Insurance Corporation).
Г-н Бурман е автор на множество книги и статии на различни теми, включително развитието, структурното приспособяване и дълговете на развиващите се страни, международната несъстоятелност, управлението, политиката на МВФ и операциите на Фонда в различни страни.
Понастоящем г-н Бурман е съветник на директора на офиса за независими оценки на МВФ, член на борда на съветниците към Форума на възникващите пазари, Председател на Инвестиционния комитет на Настоятелството на колеж Лемойн и продължава да пише по проблемите на световното управление, възникващите пазари и други теми.
Диалог за глобализацията допринася за международния дебат за глобализацията чрез конференции, семинари и публикации – като част от международните дейности на Friedrich Ebert-Stiftung (FES). Диалог за глобализацията се основава на предварителното допускане, че глобализацията може да бъде насочена в посока, която поддържа мира, демокрацията и социалната справедливост. Диалог за глобализацията се обръща към „решаващите фактори“ както в развиващите се страни, така и в индустриализираните части на света, т.е., политици, профсъюзни дейци, правителствени служители, хора на бизнеса и журналисти, както и представители на НПО, международни организации и висши учебни заведения.
Диалог за глобализацията се координира от главния офис на Friedrich Ebert-Stiftung, в Берлин, както и от офисите на FES в Ню Йорк и Женева. Програмата разчита до голяма степен на международната мрежа на Friedrich Ebert-Stiftung – германска институция с нестопанска цел, предана на принципите на социалдемокрацията – с офиси, програми и партньори в повече от 100 страни.
Този доклад се издава от офиса на Friedrich Ebert-Stiftung в Ню Йорк.
Януари 2008 г.
1. Предговор
Призивите за реформи на Международния валутен фонд (МВФ), разбира се, не са единственият, но може би са най-поразителният пример за „ветровете на промяната“, засегнали международните организации. Отминаха дните, когато релевантността на МВФ не се подлагаше на съмнение и както приятели, така и врагове се отнасяха към институцията с краен респект. Днес дори най-лоялните поддръжници на фонда се занимават с болезнени упражнения за откриване на същността му. Подобно на множество други международни институции, МВФ страда от статични управленски структури и се бори, за да се справя със световните политически, икономически и финансови промени.
Дебатът за кризата с недобрите ипотеки в САЩ е типичен случай. Въпреки сериозните въздействия, които кризата може да окаже върху икономическата стабилност както на развитите, така и на новите икономики, гласът на МВФ забележимо отсъства от публичните дебати по въпроса. Същият „ефект на заглъхване“ се отнася и за нивото на легитимност, на което се радва МВФ сред членовете си, свързано с текущото разпределение на гласовете и представителството в Борда на директорите. Не на последно място, МВФ страда от все по-несигурната финансова ситуация. Ранните погасявания на големи лихвоносни дългови траншове от клиенти от страни със средни приходи лишиха Фонда от сериозни източници на доходи и го притиснаха да води дискусии за собственото му „фискално пространство“.
Кои са подмолните фактори, които клатят фундамента на един от стълбовете на международната финансова архитектура? Какви стратегически и управленски реформи биха били необходими, за да може МВФ да се заеме с най-неотложните предизвикателства пред икономическата и финансовата стабилност? И, накрая, какво може да се направи в рамките на управленската структура на Фонда, за да стане той по-представителен за всички свои членове?
Тази статия беше замислена като бележка за брифинг на поредица регионални конференции, посветени на реформирането на МВФ, организирани от Friedrich Ebert-Stiftung в Латинска Америка, Африка и Азия, обхватът й е много широк. Написана е от Джак Бурман, бивш консултант и специален съветник на управляващия директор на МВФ и дългогодишен служител на Фонда. Анализът печели и със задълбочения вътрешен опит и познаване на институцията от автора.
С публикациите и диалозите за реформиране на МВФ, Friedrich Ebert-Stiftung цели да ангажира хората, вземащи решения както във, така и извън Фонда, представители на гражданското общество, учени от консултантски центрове и университети в открит и конструктивен дебат за това как МВФ би могъл да се превърне в институция, която е способна да решава икономическите и финансовите предизвикателства на днешния и утрешния ден.
Юрген Стетен, директор на Нюйоркския офис на Friedrich Ebert-Stiftung
януари 2008
2. Въведение
Международният валутен фонд (МВФ) е изправен пред несигурно бъдеще. Независимо от съществения принос, който е оказал в подпомагане на глобалната икономика, за да се справи с големите финансови и икономически промени и кризи през последните 25 години, ролята му понастоящем се подлага на съмнение. Новите заеми, отпускани от Фонда, са пренебрежимо малки, ролята му на политически съветник на страните-членки, изглежда, се стеснява, ролята му на фактор, оказващ контрол върху поддържането на стабилност в международната монетарна система е несигурна. Усилията за реформиране на Фонда и за по-доброто дефиниране на неговото място в глобалната икономическа и финансова система са факт от известно време насам. Последният опит за реформиране започна в контекста на Средносрочната стратегия (СС), обявена от Родриго де Рато, тогава управляващ директор и одобрен от Международния валутен и финансов комитет (МВФК). През април 2006 г. тези усилия доведоха до някои успехи. Въпреки това остава да се направи още много, което би ангажирало изцяло и усилията на новия управляващ директор Доминик Строс-Кан. В тази статия се разглеждат основните въпроси, които са, или би трябвало да бъдат, в дневния ред на реформите на МВФ.
Основните елементи на реформата трябва да включват:
– По-ясно дефиниране на ролята на МВФ в появяващата се глобална икономическа и финансова система.
Това трябва да се постигне със съгласие между възможно най-широко представителство от членската маса и ще изисква по-конкретно:
а) изясняване на ролята на МВФ в областта на мониторинга и наблюдението – както наблюдение върху глобалната система, включително финансовите пазари, така и върху икономиките на отделните страни-членки;
б) изграждане на широко споразумение за финансиращата роля на Фонда, за ресурсите и инструментите, необходими за изпълняване на тази роля;
в) търсене на по-широк консенсус за цялостната роля, която Фондът трябва да играе в страните с ниски доходи.
– Промяна и подобряване на критичните аспекти от управлението на Фонда, включително:
а) продължаване напред с по-амбициозен дневен ред, съобразяване на квотите на страните-членки и силите им при гласуване с реалностите на появяващата се глобална икономика и мястото на всяка страна в тази икономика; достигане отвъд квотите и гласуването, но в контекста на същата дискусия, като се засегнат и други фактори, определящи правото на глас на членовете на Фонда. Това ще включва и размера и състава на изпълнителния борд и качеството на представителството на страните-членки в този борд;
б) преразглеждане на отговорностите и отчетността на натоварените с наблюдение и провеждане на операциите на Фонда, което ще изисква по-конкретно по-активно прилагане на принципите за добро управление на Фонда; в) намиране на по-добро съответствие между структурата и представителството в различните органи, определящи дневния ред – G7/8, G20 и т. н. и конфигурациите на управляващите бордове на международните финансови институции, включително МВФ. (Това очевидно е въпрос с по-далечна перспектива и се простира отвъд самостоятелното влияние на МВФ.)
– Преглед на управленската структура на Фонда, както и механизмите за оценка на отговорностите и отчетността на управлението.
– Радикална промяна на модела на приходите на Фонда за осигуряване на устойчиво финансиране, независимо от нивото на отпусканите заеми.
Това е дневен ред, съдържащ голям брой проблеми, много от които са взаимосвързани. Например, по-доброто дефиниране на ролята на Фонда ще окаже влияние върху размера и квалификационния състав на персонала, върху разходите за управление на институцията и изпълнимостта на някои модели за получаване на приходи, за покриване на свързаните разходи. Съгласието за потенциалната финансираща роля на Фонда е необходимо за определяне на подходящия размер на финансовите ресурси на Фонда и глобалните квоти. Поради това е нужно да се направи по-добро подреждане във времето на дебатите по тези въпроси, отколкото при неотдавнашните дискусии. Реформата на управление би трябвало да е основен приоритет за новия управляващ директор и изпълнителния борд.
3. Ролята на Международния валутен фонд (МВФ)
Фондът допринесе много за решаване на проблемите, застрашаващи световната икономическа и финансова система през последните няколко десетилетия. Тук причисляваме петролните кризи от седемдесетте години на миналия век, кризата с дълга на нововъзникващите пазари през осемдесетте, интегрирането на икономиките в преход от Източна Европа и бившия Съветски съюз в глобалната система през деветдесетте, тлеещата отдавна дългова криза в страните с ниски доходи, чиято кулминация беше инициативата HIPC (Силно задлъжнели бедни страни – Highly Indebted Poor Countries) през деветдесетте. Азиатската, мексиканската, руската, турската и латиноамериканската криза от средата и края на деветдесетте и първите години на това десетилетие и създаването, осъществяването и оценяването на стандарти и кодекси през миналото десетилетие. Ролята на Фонда при всяко от тези събития беше централна.
Същевременно начинът, по който Фондът се зае с някои от дейностите си, се подлага на съмнение. Критиците, както и някои поддръжници на Фонда, предложиха бакалски списък с примери за разширяване на дейностите на институцията извън началния мандат, като същевременно не върши задоволително работата, която би трябвало да върши според Споразумението и Втората поправка. Списъкът включва разширяване и, както се твърди, отслабване на насочеността на дейностите по наблюдението, навлизане в области, в които Фондът има слаба квалификация или несигурен мандат , разширяването на фокуса на работата в страните с ниски доходи, широчината на структурната условност, включена във финансовите споразумения със страните-членки и ненужното размножаване на инструментите за осигуряване на финансиране на страните, които търсят помощта му. Чуват се и упреци, че институцията не прави достатъчно добре някои от нещата, може би поради отвличане на вниманието към дейности, които са в периферни области спрямо основния мандат. Отговорностите, с които се твърди, че не се справя, включват мониторинга върху, или по-същественото, силата на политическите му съвети по отношение на глобалните дисбаланси, ключова заплаха, която е застрашавала и продължава да застрашава глобалната икономика . Липсата на възможности за въздействие върху политиките на по-големите индустриални страни, недостатъчна ангажираност с глобалните проблеми на финансовия сектор и липсата на ангажираност с икономиките на нововъзникващите пазари по отношение на проблемите, които ги безпокоят най-много, включително практическите аспекти на управление на режимите на валутния им обмен и откриване на капиталовите им сметки . Тези проблеми засягат същността на отговорностите на Фонда за наблюдение.
a. Фондът като наблюдаващ
Нужно е по-добро управление за подобряване на помощта, оказвана от Фонда на страните-членки при избора на политики, включително и политиките, създадени за борба с предизвикателствата на глобализацията, както за приноса му за стабилността на глобалната икономическа и финансова система.
Въпреки че някои от тези проблеми са посочени в Средносрочната стратегия, нужно е по-добро управление, за да се подобри помощта, оказвана от Фонда на страните-членки в избора им на политики. Това налага мониторинг и консултиране относно политиките, приети с цел решаване на предизвикателствата на глобализацията. Налага и по-голямо участие на Фонда при определяне на подходящи реакции при събития, които застрашават стабилността на глобалната икономическа и финансова система, и реакциите на страните-членки предвид сериозните промени, които претърпява тази система. Например, въпросът за ефективността на Фонда – както преди, така и след стартиране на инициативата за многостранно наблюдение – при овладяване на потенциалната заплаха за глобалната система от продължаващите дисбаланси през миналото десетилетие . В този контекст, критиците питат каква е позицията на Фонда предвид огромното натрупване на резерви, наблюдавано през последните години като реакция на споменатите дисбаланси, и какво е направил, за да допринесе за по-доброто разбиране на последствията от това ниво на резервите и тяхното инвестиране както за отделните страни, така и за системата. Фондът е упрекван за липсата на прецизност в съветите към отделните страни във връзка с обменните курсове и други политики, включително и на страните, които най-много допринасят за глобалните дисбаланси. Може би най-важното, Фондът е критикуван за бавното преместване на фокуса в работата му от предимно макроикономически към по-широк поглед, включващ и динамиката на финансовите пазари.
Въпреки създаването на нови отдели и реорганизирането на някои стари, в институцията продължава да съществува манталитет тип „силоз“. В резултат, персоналът отделя ненужно много внимание на проблемите на собствения си отдел, без да е налице истинско единодействие на всички отдели. В определени моменти това е пречело на мобилизацията и привличането на персонал за решаване на критични проблеми. Фондът разполага с огромен минал опит в оказване на помощ на страните за преодоляване на предизвикателства в икономическата и финансовата политика. Този опит обаче невинаги се използва пълноценно. Въпреки неотдавнашните усилия остава нуждата от истински макроикономически анализ на световно ниво на проблемите на финансовия сектор, който е знаков за Фонда още от създаването му.
За да бъдем честни, трябва да кажем, че Фондът е участник във всички тези дебати и е предприел поредица важни стъпки за по-доброто приспособяване на организацията и уменията на персонала към реалностите на глобализираните финансови пазари. Повечето наблюдатели продължават да дават на Фонда високи оценки за аналитичния му капацитет и все по-доброто познаване на институционалните проблеми на финансовия сектор при решаването на такива проблеми. По-скоро се обръща внимание на своевременността, силата и ефективността на дадените от Фонда съвети, позициите, които заема като първостепенен арбитър на въпросите на макроикономическата политика в международната система, темповете на промяната й, предвид случващото се с международните финансови пазари, и капацитета му да предлага практически насоки за политиките на своите членове. Промените в някои от тези области могат да дойдат по-бързо, но са нужни воля и подкрепа от членовете за повече искреност, конкретност и повече сила в препоръките към всички страни-членки, включително и най-голямата . В други области промените ще са еволюционни, но трябва да се случат в контекста на една визия за ролята на Фонда, която е много по-конкретна и много по-широко подкрепяна, отколкото изработената досега .
б). Фондът като финансираща институция
Тези конкретни въпроси отстъпват пред по-широкия дебат за фокуса на работата на Фонда и разпределянето – както и размера – на кадровите му ресурси. От едната страна на този дебат са тези, които виждат наблюдението като основна, ако не и единствена отговорност на Фонда – мониторинг и предоставяне на съвети както на отделни страни във връзка с икономическите и финансовите им проблеми, така и във връзка с проблемите на цели региони и цялата глобална система. Някои от защитаващите такъв по-тесен мандат, подкрепят възгледите си с идеята за намалялата необходимост МВФ да играе финансираща роля в новия свят на огромни и подвижни частни капиталови пазари. Други обаче смятат, че Фондът все още трябва да е готов да осигурява финансиране на страните членки в случай на криза, която засяга или отделна страна, или регион, или дори глобалната система.
Красноречив факт е, че страните с нововъзникващи пазари продължават да настояват Фондът да е готов да осигурява финансиране в случай на нужда или като застраховка, докато някои от големите индустриални страни настояват Фондът да остави финансиращата си роля.
През последните години основните страни с новопоявили се пазари се оказаха в добри позиции в глобалната икономика. Това се дължи на високите цени на суровините, силния растеж в целия свят, високите глобални нива на спестяване, намалили цената на финансирането и наличието на огромни обеми свободен капитал в страните с излишък (Китай и голяма част от Азия, както и основните страни, износителки на петрол. ) Тези обстоятелства, заедно с много по-добрите политики, отразяващи между другото и поуките от кризите в Мексико, Азия, Аржентина, Бразилия, Русия и др. страни, през втората половина на деветдесетте години и началото на това десетилетие, промениха положението в тези страни драматично, не на последно място и защото им осигуриха много по-добри възможности да се справят с всякакви смущения или кризи.
Реалността, разбира се, е такава, че факторите, които допринасят за споменатите добри позиции, няма да продължат дълго и е много вероятно непредвидени обстоятелства да създадат ситуация, при която МВФ да бъде призован отново да осигури бедствено финансиране на някои от членовете си.
Ясно е, че не всички членове на Фонда са открили тези благоприятни обстоятелства. Има и други новопоявили се пазарни икономики, в Източна Европа, например, които се намират в доста по-лоши икономически и финансови условия и могат да бъдат уязвими при една евентуално по-неблагоприятна световна икономика. Има нови пазарни икономики, които се нуждаят от полезен диалог и политически съвет от институция с опита на МВФ, както и от възможно финансиране от страна на Фонда, ако възникнат проблеми.
Светът би постъпил добре, ако се вслуша в потенциално най-нуждаещите се от финансиране от страна на МВФ, когато решава ролята на Фонда в тази толкова важна област. Необходимо е да се извадят поуки от кризата с ипотечните кредити в САЩ, която изненада мнозина с въздействието си върху други страни и пазари, като междубанковия пазар и пазарите на ценни книжа. Това е ново напомняне, че кризата може да дойде от неочаквани места и да се разпространи светкавично по неведоми пътища. Само мечтателите могат да си мислят, че дните на финансовите кризи, включително и тези, които налагат намесата на МВФ, са минало.
Един нов инструмент, който да осигурява сигурност на нововъзникващите пазари в глобална система, която се характеризира с подобни рискове, трябва да вземе предвид тези реалности. Ако може да се намери консенсус относно финансиращата роля на Фонда, вероятно ще са нужни нови инструменти, като преразглеждане на кредитна линия за непредвидени обстоятелства или механизъм за застраховане. Създаването на такива инструменти няма да е лесна задача. Сред членовете на Фонда няма солидно споразумение по отношение на условията, при които институцията да е готова да отпусне сериозен ресурс („изключителен достъп“ в сравнение с квотите) на страна-членка. Остават нерешени проблемите, които объркаха и в крайна сметка провалиха кредитната линия за непредвидени обстоятелства (CCL – Contingency Credit Line). Сред тях са и проблемите, свързани с вероятните реакции на пазара, породени от евентуално одобрение или отказ за достъп до този инструмент, които получава дадена страна-членка. Разбира се, останалите финансови инструменти на Фонда са на разположение на нововъзникналите пазари (и други страни). Така или иначе, един подобен на застраховка инструмент е по-добре да отговаря на нуждите на тези страни в новите глобални условия на удивително флуидни дългови и капиталови пазари.
Тези критично важни въпроси, пред които са изправени членовете, както и разделението между тях относно размера на Фонда, относно изключителния достъп, в контекста на капиталови кризи и свързаните с това проблеми, трябва да бъдат решени. Необходимо е споразумение по тях преди по-нататъшните дебати за подходящите обеми на финансовите ресурси на Фонда и нуждата да се увеличават квотите.
в. Ролята на Фонда в страните с нисък доход
Извън кризисното финансиране за страните с възникващи пазари (и, възможни, но много по-малко вероятно, за някои по-развити икономики), налице е и големият проблем за ролята на Фонда в страните с нисък доход. Финансирането е важен аспект на тази роля още от седемдесетте години. Твърди се, че след като Фондът не е институция за развитие, не би трябвало да отпуска заеми на развиващи се страни или, в по-тесен смисъл, че не би трябвало да отпуска заеми, които ще се използват за целите на развитието. Първият аргумент изглежда фалшив и несправедлив към развиващите се страни, които членуват във Фонда, които имат право да очакват финансиране при определени обстоятелства. Много от тези страни продължават да имат проблеми с изграждането и управляването на резерв. Много от тях, дори такива, които получават сериозни помощи отвън, изпадат във временни дефицити по платежния баланс – от тези, с чието облекчаване е замислен или се е развил впоследствие Фондът. Това не означава, че ако страните от Г-8 и други донори предоставят целия обем помощи, обещан на срещата на върха на Г-8 в Гленигълс, през 2005 г. , и ако износът на суровини, дори и на най-бедните развиващи се страни продължи да е толкова добър, колкото през последните години, нуждата от финансиране от МВФ за тези страни няма да намалее. Не означава обаче и че би било мъдро да се премахне капацитетът на Фонда да отпуска заеми на тези страни или той да се прехвърли към друга институция, например Световната банка. Налице е, общо взето, широко съгласие, че растежът в много от по-бедните страни през последното десетилетие се дължи отчасти и на съветите, давани от Фонда на тези страни, най-често в контекста на финансовите споразумения на Фонда.
В дебата за ролята на Фонда в страните с ниски доходи обаче трябва да се решат и два други проблема. Първият е в условията, които поставя Фондът, когато отпуска заеми на тези страни. Вторият е свързан с обхвата на анализите на Фонда и намесата му в икономическите, финансовите и социалните проблеми, с които се борят тези страни. Дебатът за условията се води с години, но сега вече е налице по-широко съгласие – дори и сред немалко от критиците на Фонда, – че условията, особено макроикономическите, са не само легитимни, но могат да са от полза за дадена страна, освен че предпазват ресурсите на самия Фонд. Налице е широко разбиране, че Фондът трябва както да ограничи структурните условия, с които обвързва финансирането си и да ги концентрира в основните си експертни области, като фискалната и бюджетната система, финансовите пазари и т. н., и да остави други (най-вече Световната банка) да се занимават с области като реформите в администрацията, приватизацията и др. подобни. Дебатите относно това, как ограничените и тясно насочени структурни условия да станат по-ефективни и по-малко да се намесват във вътрешните работи на страните ще продължават. Макар да е нужно да се гарантира равнопоставеност на всички страни-членки, ясно е, че тези условия трябва да са добре съобразени с конкретните обстоятелства във всяка страна – прилаганите политики в миналото, минали финансови споразумения с Фонда, широчина и дълбочина на подкрепата за мерките за пренастройване и реформи, провеждани с помощта на Фонда. Трябва също да се постигне по-широко разбирателство дали е допустимо да се използват кризисни ситуации за постигане на промени в институционалните и структурните характеристики на икономиката, която може би е допринесла за появата на кризата – нещо, за което Фондът беше широко, но погрешно критикуван по време на азиатската криза.
Вторият проблем, свързан с работата на Фонда в страните с нисък доход, засяга дълбочината на аналитичния фокус на институцията и сътрудничеството с други агенции. Нужно е ръководството и изпълнителният борд да осигурят много повече яснота и по-добри инструкции за персонала. Каква информация и детайли са необходими за правилното и всеобхватно осъществяване на макроикономически анализ в развиващите се страни? Какъв да бъде времевият хоризонт пред анализа и предположенията на Фонда? Трябва ли Фондът да играе някаква роля в мобилизирането или координирането на помощ и оценяването на цялостното й въздействие върху икономиката? Каква роля подхожда на Фонда при оценяване на напредъка на дадена страна в постигане на Целите на развитие за хилядолетието?
Полагат се огромни усилия във и извън Фонда тези въпроси да бъдат приключени. Твърди се, че Фондът трябва да има тесен и сравнително краткосрочен макроикономически поглед върху перспективите и политиките на страната. Други са на мнение, че Фондът трябва да подпомага осигуряването на цялостен макроикономически контекст през по-дългосрочен период от време, през който плановете за развитие на страната ще бъдат формулирани и осъществявани. Това беше идеята, залегнала в Стратегическия доклад за намаляване на бедността (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP) и неговия призив за близко сътрудничество между МВФ, Световната банка и други активни партньори от страната, включително агенции за помощи, при определяне на ролята, която всяка от тях трябва да играе при подпомагане на страната. За Фонда последното мнение означава необходимост от пълна информация за размера и вероятното разпределяне по сектори на потоците от помощи, анализ на капацитета на страната да поеме и използва ефективно помощта и въздействието на финансовите потоци, политики и др. фактори върху перспективите на страната да постигне Целите на развитие за хилядолетието. Всичко това трябва да бъде поставено в контекста на една рамка за средносрочно макроикономическо и финансово развитие.
Тези контрастиращи възгледи за ролята на Фонда в страните с ниски доходи означават съвършено различни нива на намеса в страната, различни степени на сътрудничество и ангажираност с другите партньори на страната, различни системи за информация. За съжаление нито управлението, нито управляващият борд са предоставили достатъчно ясни насоки за персонала къде точно в спектъра между тези два модела за участие на Фонда той трябва да търси своята роля. Това доведе до объркване сред служителите, както и до объркване сред другите партньори на страните за това, което трябва да очакват от Фонда. Спешно трябва да се изяснят отговорностите на МВФ в това отношение.
Страните с нисък доход ще имат повече полза от МВФ, който е възприел широкото схващане за ролята си в тези страни. МВФ е единствената организация, която може ефективно да помогне на страните да сглобят всички елементи на макроикономическия и финансовия анализ, необходими за един цялостен поглед върху перспективите за развитие и изискванията на страната. Разбира се, Фондът трябва да разчита на информацията, с която разполагат други организации, включително агенциите за оказване на помощ и банките за развитие.
Въпросите във връзка с наблюдаването, финансирането и работата на Фонда в страните с ниски доходи са от критична важност за бъдещото управление на Фонда. Макар и по всеки от тях да се води дебат през последните няколко години, напредъкът към решаването им е недостатъчен, а в резултат страдат работата и репутацията на институцията. Ако Фондът трябва отново да върне силите си и да бъде организация, която има добре дефинирана роля, чрез която ефективно да си сътрудничи с други институции и агенции, както и да съветва членовете си, по тези въпроси е нужно да се постигне повече яснота.
4. Управление на Фонда
Фондът се нуждае от ясен мандат, за да изпълнява ролята си в глобалната икономическа и финансова система, стабилно подкрепен от повечето членове. А за осигуряване на такава подкрепа и одобрение на всички членове при изпълнението на отговорностите му, Фондът трябва да сложи край на безразличието, което обзема доста от членовете му. Тази тенденция е резултат на редица фактори, но може би най-съществени са тези, свързани с управлението на институцията. Те на свой ред зависят от гласовете и гласуването на членовете – отделните страни, но и от регионални групи членове с общи интереси, ефективността на представителството на страните в институцията извън основния въпрос за правото на глас и съгласието между управителните органи на Фонда и органите, които формулират дневния ред в глобалната общност.
a. The Voice and Vote of Member Countries
Необходими са по-ясни принципи, за да се насочи мисленето към проблемите на глобалното и институционалното управление. Един от принципите, по които е налице буквално пълно съгласие, е легитимността. Ако една организация няма легитимна основа и не се смята за легитимна от всички, които участват в нея, тя няма да разполага с авторитета и доверието, нужни, за да изпълнява мисията си. Търсенето на легитимност при институция като Фонда започва с въпроса кои характеристики на управлението му правят приемливо за суверенните страни и тяхното население да работят с организацията, при това да се отказват от някои от своите суверенни права. Ако всички членове не са готови да предоставят на институцията някаква власт, тя не може да бъде ефективна. В случая с МВФ сегашното разпределение на квоти и относителна тежест на гласуването на членовете на Фонда, наред с други неща, карат акционерите от различни части на света, както и други заинтересовани страни, да се съмняват в легитимността му.
Легитимността в първия пример произлиза от управленската структура на институцията. Тя обаче зависи и от начина, по който функционира тази структура. По такъв начин управлението на Фонда има много измерения. Първото е насочено към въпроса за споделяне на властта т.е. с това, което наричаме „глас и гласуване“. По този въпрос сега се води активна дискусия в контекста на текущия преглед на квотите на членовете във Фонда. Известен напредък беше постигнат по този въпрос на годишната среща на Фонда в Сингапур, през 2006 г., когато ad hoc бяха повишени квотите на Китай, Корея, Мексико и Турция. Същественото е, че резолюцията, приета по онова време от Борда на гуверньорите, определя това ad hoc увеличение само като първа стъпка. Резолюцията призовава изпълнителния борд да постигне съгласие до годишната среща през 2007 г., относно нова формула за квотите, чрез която “… да се насочва оценката на адекватността на квотите на страните-членки във Фонда” и която “… да осигурява база за по-нататъшно ребалансиране на квотите, което да бъде препоръчано на Борда на гуверньорите… не по-късно от годишната среща през 2008 г.” Изпълнителният борд беше призован и да предложи поправки на устава на Фонда, с които да се осигури поне удвояване на основните гласове на всяка страна-членка и да се запази пропорцията на основните гласове в общото право на глас. Също така се предвижда “…Бордът на гуверньорите да разгледа възможността за разпределяне на увеличенията на квотите, предвид постигането на по-добро равняване на дяловете на членските квоти с техните относителни позиции в световната икономика, като същевременно се гарантира, че МВФ ще разполага с достатъчна ликвидност, за да постигне целите си.”
Малко вероятно е действията, за които призовава Бордът на гуверньорите, да реши реалните и същностни проблеми за гласа и гласуването във Фонда. През август 2006 г. в доклада си за Борда на гуверньорите Изпълнителният борд казва, че “Увеличаването на основните гласове, което отразява принципа за равенство между държавите, е подходящ механизъм, чрез който и най-малките страни-членки на Фонда да получат… по-голям глас при обсъжданията във Фонда.” Това беше отличен старт. При създаването му през 1944 г. основните гласове (по силата на същия този принцип за „равенство между държавите“) е определен на 250 гласа за всеки член. По онова време тези гласове представляват 11.3 процента от общите гласове. Основните гласове не са променяни оттогава и с нарастването на квотите, ставало през годините, сега представляват само 2.1 процента от общите гласове. Макар че резолюцията на Борда на гуверньорите призовава основните гласове „най-малко да бъдат удвоени“, нещо, което беше повторено в комюникето на Валутната и Финансова комисия на Борда на гуверньорите (IMFC), от октомври 2007 г., изглежда, ще се постигне споразумение за не повече от удвояване. Така основните гласове ще останат около 4 процента от сегашните общи гласове – незначителна промяна.
Модификациите в квотите на членовете, тласкани от възприемането на нови формули за квотите, не изглеждат особено амбициозни. Може би най-голямо внимание заслужава вероятността търговията между страните от Европейския съюз, включително членките от Еврозоната, да продължава да бъде смятана за измерител на „отвореността“ на тези икономики. Това по всяка вероятност ще остави 25-е от ЕС с комулативна квота от около 32% от всичките – почти достатъчно, за да могат ЕС и САЩ да вземат решения с мнозинство във Фонда. Съществуват легитимни правни и други проблеми, сред които, че ЕС не е държава – единицата, която дефинира членството във Фонда. Ако обаче тази търговия между страните от ЕС продължи да бъде вземана под внимание при изчисляване на квотите, това все повече ще прилича на отчитане на търговията между Калифорния и Ню Йорк или между всички щати при определяне на квотата на САЩ. Ако този проблем не може да бъде решен чрез елиминиране на търговията между страните от ЕС, трябва да се помисли за някакво друго средство, включително доброволно снижаване на квотите на страните от ЕС, с което да се постигнат същите резултати.
По същия начин цялостното увеличение на квотите, чието разпределение се смяташе за „постигане на по-добро равняване на дяловете на членските квоти с техните относителни позиции в световната икономика“, изглежда, малко вероятно да доведе до сериозни промени. Изпълнителният борд като че ли разглежда възможността за общите квоти само с 10 процента – одобрени от Валутната и Финансова комисия (IMFC) в комюникето й от октомври 2007 г. Целият дебат по въпроса за квотите по-нататък се подронва от факта, че се провежда в среда, в която бъдещата финансираща роля, която ще играе Фондът, е несигурна и различията в мненията сред членовете, появили се при кризите от деветдесетте години във връзка с „изключителния достъп“ до ресурсите на Фонда в контекста на кризите по капиталовите сметки, остават нерешени в същността си. Тези различия трябва да бъдат изгладени, преди Изпълнителният борд да препоръча каквото и да било увеличение на квотите на Борда на гуверньорите.
Необходим е различен подход, ако определена промяна в квотите трябва да доведе до промяна в начина, по който се възприема легитимността и полезността на МВФ сред широки кръгове от членската маса. Това ще изисква:
• решимост сред най-висши политически кръгове да подкрепят истинска реформа и промяна;
• решаване на ключовите проблеми във връзка с уместната за Фонда финансираща роля в случай на криза на финансовите пазари.
• съгласие за значително повишаване на основните гласове; само за възстановяване на относителната тежест на основните гласове до нивата от времето, когато МВФ е бил създаден, ще е нужно четирикратно увеличение;
• приемане, че търговията между страните от ЕС не бива да се включва при калкулирането на квотите или да се постигне някакво друго споразумение за подобно регулиране на общите квоти за ЕС.
Освен квотите друг аспект на проблема с гласа и гласуването е недостатъчното внимание. Два въпроса по-специално трябва да бъдат разгледани спешно. Първо, дали изпълнителен борд от 24 членове е оптимален за институция като МВФ и за борд, който поема оперативната отговорност на Борда на МВФ? Голяма част от литературата по въпроса сочи, че по-малките бордове могат да бъдат по-ефективни. Второ, какво трябва да се направи, за да се снижи незащитената позиция на европейските страни, които сега заемат 8 от 24 места и са представени в още един орган? Това е исторически анахронизъм, който трябва да се коригира. Огромният принос на европейците към МВФ, включително щедростта им в подкрепата за лихвените облекчения при кредитирането от Фонда на страни с ниски доходи, трябва да се признае. Независимо от това, европейците държат ключа към истинската реформа във връзка с проблемите около гласа и гласуването. Те би трябвало да приемат намаляване на квотите и да се съгласят да намалят представителството си в Изпълнителния борд до не повече от три места. Намаляването на местата за европейци ще отвори място за допълнително представителство на африканските страни, 43 от които сега са представени само от двама изпълнителни директори. Ако няма желание от страна на европейците да отстъпят по тези въпроси, става невъзможно във Фонда да се прокарат истински реформи.
Дали някоя от тези или други реформи ще доведат до промени в реалната легитимност и представите за нея и оперирането на Фонда? След такива промени Европа би могла да се окаже с по-силен и по-ефективен глас и ще е в състояние по-ефективно да се противопоставя на силата на САЩ. Едно истинско преместване на властта – в съответствие с икономическите и финансовите реалности на глобалната икономика – ще осигури на страните с нововъзникващи пазари придобиване на по-засилено чувство за собственост в институцията. Значителното увеличаване на основните гласове би направило същото за страните с ниски доходи, както и едно допълнително място за африканските страни.
Други реформи също заслужават внимание. Например, направени са предложения за по-широко прилагане на гласуването с двойно мнозинство във Фонда. Понастоящем двойно мнозинство – 85% от разполагаемите гласове и 60% от броя на членовете – се изисква при промяна на учредителното споразумение. Би могло да се помисли за гласуване с двойно мнозинство (квоти и места) при избора на управляващ директор и председател на Валутната и Финансовата комисия на Борда на гуверньорите (IMFC), както и за ключови политически решения и дори за одобряване на кредитни операции с широк достъп. Тези промени биха могли да засилят отслабването на консенсуса във Фонда, като поставят изискването мнозинството от членовете да подкрепят решенията, определящи посоката на Фонда. Те могат да подпомогнат и снижаването на прекаленото влияние на някои от акционерите на Фонда.
б. Управленската структура на Фонда
Второто измерение на управленските проблеми на Фонда са свързани със структурата на институцията и дейността на различните органи, натоварени с контрола и управлението на институцията. Основните проблеми тук засягат конкретните отговорности и, особено важно, отчетността на тези различни органи. Макар че това измерение на управлението на Фонда получаваше по-малко внимание, отколкото проблемите с гласа и гласуването, изглежда, нараства желанието това положение да се промени.
Организационната структура на Фонда оказва особено влияние върху управлението на институцията. Основните й елементи са Бордът на гуверньорите, Изпълнителният борд, мениджмънтът и персоналът. Временният комитет и неговият наследник, Валутната и Финансовата комисия на Борда на гуверньорите (IMFC), са добавени по-късно. Споразумението е достатъчно ясно относно правомощията на различните компоненти на структурата:
• Бордът на гуверньорите взема важните решение – за квотите, разпределението на специалните права на тираж, продажбите на злато и др., и носи общата отговорност за функциониране на институцията;
• Валутната и Финансовата комисия на Борда на гуверньорите (IMFC) е създадена като консултативен орган, но на практика е власт сама по себе си;
• Изпълнителният борд е натоварен с “…провеждане на работата на Фонда…” и взема повечето оперативни решения;
• мениджмънтът управлява Фонда под „… ръководството…“ на Изпълнителния борд, както е посочено в Споразумението. Дори по въпроси, свързани с организацията, назначаването и освобождаването на персонала, мениджмънтът подлежи на „… общия контрол на изпълнителния борд …;”
• персоналът работи под ръководството на мениджмънта.
Отвъд тези общи отговорности, има известна неяснота относно специфичните роли на тези органи. Установени са твърде малко добре дефинирани процеси и механизми, които да гарантират, че всички играчи, особено Изпълнителният борд и управляващият директор ще изпълняват отговорностите си в съответствие с най-добрите практики на организационно управление. Например:
• Изпълнителният борд според Учредителното споразумение “избира управляващия директор” и може да освобождава управляващия директор. До ден днешен по същество такова нещо не се е случвало.
• Също така, докато Споразумението посочва, че управляващият директор действа под общия контрол на Изпълнителния борд, в действителност никой не оценява степента, до която бордът оказва ефективно ръководство или как точно управляващият директор или мениджмънтът действат при това ръководство.
Някои от тези управленски проблеми произтичат от нерешени проблеми, които са резултат от уникалната същност на Фонда и начина, по който трябва да се прилагат най-добрите практики в такава институция. Например, Бордът на гуверньорите е най-близката аналогия с корпоративен орган, който представлява собствениците. Но има и много съществени характеристики, които го отличават от традиционния корпоративен борд. Например, докато членовете му се сменят – гуверньорите идват и си отиват, собствениците, които те представляват, се променят само когато нови членове се присъединят към Фонда чрез един по същество политически процес. Няма пазар за акциите на Фонда. И може би най-важното, никой отвън не може да придобие дял от собствеността, да назначи в Борда на гуверньорите или в управляващия борд единомишленици и да наложи със сила промени и реформи на институцията, както се случва в света на корпорациите. Не може да има прехвърляне или изкупуване от външни инвеститори и акционери! Това обаче означава, че промяната трябва да дойде отвътре, от една по същество статична членска маса и собственици, поради което възниква въпросът как другите заинтересовани, освен правителствата, биха могли да предизвикат промени и реформи.
Също така, ролята и същността на Изпълнителния борд не съответстват напълно на традиционните представи за управление. Бордовете в частния корпоративен сектор, в нестопанския сектор, а понякога и в администрацията разполагат с много ограничени правомощия за вземане на решения. Бордовете най-често избират главен мениджър, определят възнагражденията на най-висшите нива, основните стратегически посоки и др. подобни. Самото управление на организацията обаче е оставено на мениджърите – при общ надзор от страна на борда. При тази традиция решенията на борда остават на много високо ниво и не са оперативни. Оперативната роля на един корпоративен борд най-често е силно ограничена.
Отговорностите на Изпълнителния борд на МВФ са много по-различни и далеч по-широки. Бордът разполага с много от стратегическите правомощия и такива за вземане на решения на корпоративния борд. Настрана обаче от конкретните организационни и засягащи персонала решения, които са оставени преди всичко на управляващия директор, изпълнителният борд взема буквално всички ключови решения в рамките на Фонда. При наблюдение Бордът приключва с решение, изразяващо възгледите на Фонда относно политиките на съответната страна; при кредитиране Бордът одобрява програмата и финансирането, предлагани от Фонда в помощ на тази програма и следи непрекъснато как действа страната по споразумението с Фонда; решава какви финансови инструменти има Фондът на свое разположение, какви са правомощията му на наблюдател и препоръчва ключови решения по отношение на квотите, разпределението на специалните права на тираж, продажбите на злато и т. н., на Борда на гуверньорите. Дори в области, в които Изпълнителният борд не взема конкретни оперативни решения – например при разпределяне на техническата помощ, той индиректно разглежда и оценява решенията, взети от управлението.
Изпълнителният борд на Фонда не е просто надзорен орган, каквито са повечето корпоративни бордове, а е основен играч при много от конкретните решения. От управленска перспектива, тази реалност прави ролята на надзорник на борда на МВФ доста по-комплексна, тъй като той е и пряк участник в това, което трябва да наблюдава. Проблемът се усложнява допълнително и от това, че няма формален процес за оценка на работата на Изпълнителния борд. Правени са някои опити за самооценка чрез периодичните прегледи на процедурите на борда, семинарите и други средства, но това не е достатъчно. Би трябвало да е налице формален процес за самооценка на изпълнителния борд – процес, на който другаде се гледа като на инструмент на развитието, чрез който се подобрява работата на корпоративните и други бордове. Трябва да се обърне внимание също и на възлагането на независимо оценяване на работата на борда, като резултатът от нея се докладва на Валутната и Финансовата комисия (IMFC) или Борда на гуверньорите.
Друга стара реалност във Фонда е зле дефинираната роля и отговорности на отделните изпълнителни директори. Често се казва, че изпълнителните директори носят две шапки: едната е на представител на страна-членка или групата страни, които са го избрали или назначили, а другата е на служител на Фонда. Между тези две роли може да има конфликти. Поради липсата на яснота по въпроса, може да е за предпочитане да се прекрати практиката изпълнителните директори да бъдат наричани „служители на Фонда“ и да се признае, че те действат от името на страните, които ги назначават или избират. По същия начин призивите изпълнителните директори да са „независими“, включително и чрез по-дълъг от сегашния двегодишен мандат и други промени изглеждат неуместни предвид същността на МВФ като междуправителствена институция. Един непостоянен борд, който се събира в централата на МВФ във Вашингтон периодично, за да взема по-съществени решения (примерно по една седмица в месеца), би могъл да помогне за въвеждането на тези и други промени. Необходими са много повече дискусии и дебатиране по тези въпроси.
Освен въпроса с двете шапки, които носят изпълнителните директори, има и още едно усложнение – когато даден изпълнителен директор е избран от няколко страни. Пред кого точно той трябва да се отчита? Освен по време на следващите избори, може ли изобщо някой да отстрани изпълнителен директор, който представлява група от страни? Това също не е изяснено досега.
b. Управление вън от Фонда
Третото измерение на управлението на Фонда е това, което можем да наречем „управление отвън“, т. е., начинът, по който елементи извън собствените традиционни управленски органи на Фонда влияят върху неговите политики и решения. Тук е и ролята, която играят различните фактори, определящи дневния ред в глобалната общност, може би най-важни от които са Г-7/8, както и ролята, която трябва да играят организациите на гражданското общество, частните финансови общности и други заинтересовани.
Съществуват важни еволюционни сили, които се отразяват върху въздействието, което външните фактори могат да имат върху политиките и операциите на Фонда. Официално е налице все по-голямата прозрачност на различни световни общности, като Г-7/8, Г-20, Г-24 и др. Тенденция през последните петнайсетина години е депутатите от Г-7 да са в почти непрекъснат контакт помежду си, а често и с управлението и персонала на Фонда във връзка с актуални политически и оперативни въпроси. Налице са продуктивни аспекти на тези еволюционни промени, като по-доброто ангажиране на висшите служители от различните столици с проблемите на Фонда, преодоляване на различията във възгледите без въвличане на министрите и др. Но тази практика, заедно с още някои настъпили промени, подкопава авторитета на Изпълнителния борд и ролята на изпълнителните директори. Наложително е да се направи ясна оценка на въздействието на тези промени върху управлението на Фонда. Практиката Изпълнителният борд да е отговорен за подготвителната работа на заседанията на Валутната и Финансовата Комисия (IMFC), изглежда уместна. Повишаването на статута на изпълнителните директори и евентуалното преминаване към непостоянен орган, при което директорите да прекарват по-голямата част от времето в своите столици, биха улеснили решаването на този проблем.
Появата на различни групи, които определят дневния ред, също се отразява на работата на персонала и управлението на Фонда. Контактите на персонала с такива групи започнаха най-интензивно с Г-10 през седемдесетте години. Стана традиция хората от персонала, присъствали на срещите на Г-10 да Информират изпълнителния борд за проведените дискусии, контактите на хора от персонала с представители на групите на различни нива стават по-интензивни.
Съществуването на такива групи поставя под въпрос степента, до която принципите на доброто управление се спазват от официалната международна общност. В доклада „Брукингс” един от обсъжданите принципи на глобално управление е „субсидиарността“. Според този принцип функциите, които подчинените организации могат да изпълняват ефективно, трябва да бъдат изпълнявани от тях, а не от централна организация или група. Това отношение е въпрос и на „глас“, тъй като принципът означава конкретните политики и решения да бъдат оставяни на тези, които са най-засегнати от тях. Да се оставят въпросите да бъдат решавани от тези, които имат най-голям опит и умения, също до голяма степен съответства на принципа за субсидиарността.
Принципът за субсидиарността е важен в контекста на МВФ, защото излишното вадене на проблеми от Изпълнителния борд на Фонда и прехвърлянето им към различни фактори, определящи дневния ред, каквито са Г-7/8, понякога е не само контрапродуктивно, но и се отразява зле на добрите управленски практики. Сред скорошните примери са различните инициативи за облекчаване на дълга и по-специално на Многостранната инициатива за редуциране на дълга (MDRI) и формулиране на различни инструменти за финансиране от Фонда, кредитната линия за непредвидени обстоятелства и, преди това, инструментът за компенсаторно и непредвидено финансиране. Ако факторът, определящ дневния ред, Г-8 в случая с МИРД (MDRI), и много други инициативи, се беше ограничил до набелязване на няколко общи принципа и беше оставил на институциите да открият начин за постигането им (ако принципът за субсидиарността беше зачетен), вероятно щяха да бъдат формулирани по-добри политики и щеше да е налице засилено чувство за съпричастност към тези политики сред останалите членове.
Проблеми възникват и при взаимоотношенията на Фонда с частната финансова общност и гражданското общество. Може би най-важно понастоящем е по-нататъшното засилване на прозрачността на Фонда, така че индивидите и групите в тези общности да могат да участват като информирани партньори на своите правителства по проблемите, които се обсъждат и във Фонда. Един от аспектите на проблема засяга прозрачността на обсъжданията в Изпълнителния борд. По-голямата прозрачност на Изпълнителния борд би помогнала за по-добро разбиране от страна на обществеността на решенията на Фонда и за повишаване на отговорността на отделните изпълнителни директори.
Накратко, управлението на Фонда трябва да бъде поставено в контекста на проблемите на глобалното управление и на глобалните управленски структури, появили се през последните десетилетия. Не можем да се преструваме, че определящите дневния ред фактори и решения не се отразяват фундаментално на начина, по който Фонда върши работата си и степента, до която неговият персонал – изпълнителни директори, мениджмънт могат да бъдат държани отговорни за действията на Фонда. Промяната на гласа и гласуването на страните-членки в рамките на Фонда сама по себе си не може да реши проблемите с представителността, освен ако не се решат и въпросите около глобалните фактори, определящи дневния ред. Това са комплексни въпроси и са извън капацитета на властта на управляващите на Фонда или на Изпълнителния борд. Въпреки това организацията и работата на факторите, които определят дневния ред, влияят силно върху Фонда.
д. Други важни въпроси на управлението
Наред с тези фундаментални предизвикателства пред управлението на Фонда, произтичащи от специфичната природа и структурата на институцията, в която той оперира и от модела на неговото управление (виж по-долу), налице са и специфични събития и действия, които изострят управленските проблеми на Фонда, снижават легитимността и ефективността му и разочароват тези, които се стремят към по-добро управление и повече отчетност в институцията. Конкретно:
• процесът на подбор на управляващ директор, по отношение на който, европейците и САЩ възнамеряват да запазят анахроничната практика самите те да определят кой да стане управляващ директор на МВФ и президент на Световната банка. Събитията от последните месеци, изглежда, говорят за нежелание от страна на европейците и САЩ да реформират този процес – независимо от усилията на самия Изпълнителен борд от юли 2007 г. да открие процеса на подбор за кандидати, посочени от всички членове. Сега, когато Изпълнителният борд избра европеец, отново е време да се преразгледа процесът на подбор. Нужни са промени за въвеждане на открит и състезателен процес, при който да е по-малко вероятно малка група страни със сериозен капацитет за гласуване да предотврати този процес, както стана в последния случай. В това отношение може да помогне идеята за управляващ директор да се гласува с двойно мнозинство.
• Процесът, чрез който се избира председателят на Валутната и Финансовата комисия на Борда на гуверньорите (IMFC) също се нуждае от реформиране. През повечето време, откакто европейците монополизираха поста на управляващия директор, държаха и председателското място на Валутната и Финансовата комисия на Борда на гуверньорите (IMFC) и нейния предшественик. И при сегашния мандат за председател на комисията беше номиниран и избран европеец, докато самите европейци настояваха да запазят прерогативите си да посочат управляващия директор.
• Както процесът на подбор на управляващия директор се нуждае от реформа, така и традиционното назначаване на първи заместник на управляващия директор от САЩ трябва да бъде прекратено. За тази позиция трябва да се институционализира процес, открит за кандидати от всички страни-членки. Ако остане управленската структура с много заместници, с времето трябва да се осигури нужното географско разпределение по националности при тези позиции. Същевременно процесът на подбор трябва да действа така, че да се подбират личности, с които управляващият директор би могъл да работи ефективно и да има думата при подбора.
5. Управление на фонда
През последните години се повдигат въпроси относно начина, по който се управлява Фондът. Много от проблемите са добре известни и се обсъждат както във, така и извън Фонда, без да изключваме коментарите в пресата. Съществуват важни въпроси относно управлението, което осигурява ръководството при търсене на консенсус по ключови въпроси на политиката в Изпълнителния борд и изясняване пред персонала на оперативните последици от решенията, по които не е бил намерен консенсус. Сред въпросите са балансът, който трябва да се търси между пътуванията на управленския екип и времето, което той прекарва в централата, във връзка с председателството на Изпълнителния борд, за начина, по който персоналът се управлява и контролира. Тези въпроси трябва да бъдат дискутирани в контекста на определяне на приоритетите на управляващия директор или зам.-управляващите директори на Фонда – приоритети, които трябва да бъдат определяни от Изпълнителния борд. Дискусиите по шестмесечните работни програми се оказаха недостатъчни за справяне с горните проблеми. Нужен е строг процес за преглед от страна на Изпълнителния борд, за начина, по който изпълнителният директор изпълнява отговорностите на поста си.
Представата на отделните мениджъри за отговорностите и приоритетите им, както и отношенията между мениджърите, се отразяват на начина на управление на тази организация. Изпълнителният борд, според устава, е длъжен да следи работата на управлението и да дава „… общи насоки…“ на управляващия директор. Ако имаше регулярни оценки на мениджмънта от страна на Изпълнителния борд, голям брой възникнали проблеми, засягащи както същността на работа на Фонда, така и ефективността на операциите му, щяха да бъдат открити и може би решени още при появяването им.
Тук може да има и структурен проблем. В продължение на много години Фондът се управлява от управляващ директор и един заместник на управляващия директор. Този модел стана неудачен, когато работата, отговорностите и редицата дейности, които членовете възлагат на Фонда, се увеличиха значително през осемдесетте години. Голямата промяна беше създаване през 1994 г. на две допълнителни заместнически позиции – като едната е на „Първи заместник управляващ директор“ и идеята е да е по-старши от останалите двама. И тримата зам.-директори имат право да председателстват Изпълнителния борд вместо управляващия директор. В продължение на няколко години тази структура, изглежда, беше достатъчна. Може да се твърди, че именно съвместяването на отлично допълващи се умения и личности сред членовете на управляващия екип през тези години е причина за успеха на този модел. Опитът от последните няколко години – период с по-малко натоварване от кризисните години в края на деветдесетте и първите години от новия век – повдига важния въпрос за достатъчността на тази управленска структура.
При сегашната структура всеки ЗУД има задължението да следи работата с някои страни, отговаря за проблеми на политиката и за различни административни области. Работата с отделните страни е тежка, отчасти поради необходимостта да се пътува и заради представителните отговорности, отчасти и заради вътрешните процедури, които изискват преглед и подписване на буквално всички документи на страните от член на управленския екип, и заради времето, което трябва да се отдели за председателстване на Изпълнителния борд. Отговорностите във връзка с политиката и администрацията са също тежки. Организацията на административните функции – бюджет, персонал/човешки ресурси и др. – се оказват особено проблемни, защото се разпределят между всички ЗИД. Извън тези въпроси може да се твърди, че структурата с много заместници, има ефект, който намалява ролята и значението на директорите на отдели. Това понякога е резултат на факта, че управленският екип задържа решаването на проблеми и вземането на решения, в които би трябвало да участват други, има изключителни пълномощия за преглед и подписване на политически документи и документи на отделните страни – това е начин на действие на Фонда и представлява организацията на множество форуми в международната система. Изобилието от отговорности, които изискват много време и пътувания, също лишава управлението от времето, което е му необходимо, за да бъде достатъчно видимо в рамките на институцията и да предоставя ясни насоки на персонала във връзка с текущата работа на Фонда.
Бяха въведени различни промени за подпомагане на справянето с някои от тези проблеми. На всеки от заместник-директорите беше осигурен специален асистент, който да помага в управлението на кабинета му, делегирани бяха някои пълномощия за подписване на документи на директорите на отдели. Въпреки всичко имаше и нежелани последствия, вкл. още по-сериозно свиване на ролята и правомощията на директорите на отдели.
Продължават да съществуват очевидни слабости, а не се прави преглед на управленската структура, нито пък се разглеждат сериозно алтернативни структури. Предложенията да се привлекат външни експерти, които да оценят управленската структура, обикновено се отхвърлят с аргумента, че Фондът е уникална институция и че външната експертиза няма да отговаря на неговите специални нужди. Може би има доза истина, но също е вероятно една външна експертиза да се окаже полезна за разработване на алтернативи, които да бъдат подложени на обсъждане вътре във Фонда. Ако управлението не поеме инициативата, самият Изпълнителен борд, по силата на отговорностите си за надзор, би трябвало да назначи преразглеждане на управленската структура на Фонда.
Управлението на персонала от страна на ръководството също трябва да стане елемент от оценката на работата му от Изпълнителния борд. Налице са някои дългосрочни въпроси, които трябва да бъдат решени:
• дали съставът на персонала е правилно съобразен с реалностите на модерната, комплексна глобална финансова система?
• дали организацията на персонала е достатъчно добре ориентирана, за да обедини по най-ефективен начин обширния опит, съществуващ в институцията, във връзка с анализиране и оценяването на политиките и събитията в отделни страни и осигуряване на консултации за членовете, особено по време на криза?
• дали персоналът е добре обучен в практическите аспекти на формулиране и провеждане на практика на икономическа и финансова политика?
• дали неотдавнашните реорганизации се справят достатъчно добре с подобната на „силоз“ природа на структурата на отделите, споменавана в толкова много анализи на различни аспекти от операциите на Фонда?
• дали опасенията, изразени от персонала по отношение на управлението, изразени в пространно изследване, проведено през 2003 г., са разгледани сериозно, проследени, ефективно решени?
Съобщава се, че се работи по много от тези въпроси, но, както личи, остава да се направи още много.
6. Приходният модел на Фонда
Механизмът, чрез който Фондът генерира приходите, с които да покрива административните си разходи – понастоящем близо 1 млрд. долара годишно – не отговаря на природата на Фонда и цикличния характер на отпусканите от него заеми. Фондът генерира по-голямата част от приходите си, като определя маржин между средствата, които Фондът събира от получаващите кредит страни за използването на финансовите му ресурси и разходите (или компенсациите), които плаща за осигуряване на тези ресурси от страните-членки. Оперирането на база спред има смисъл при финансови институции, които поддържат продължаващ баланс между носещи приходи активи и изискващи разходи пасиви, като депозити и дългови инструменти. МВФ не е такава институция. В добрите времена, когато няма глобални или регионални кризи и малко от страните-членки се възползват от ресурсите му, балансът се свива и институцията разполага с малко носещи доходи активи и пасиви. Това е добре от гледна точка на баланса, но предизвиква хаос в притока на приходи за Фонда. Ако институцията служи добре на обществото чрез оказваното наблюдение, техническа помощ или други не-кредитни операции, чрез които допринася за стабилността и растежа в глобалната система и в отделните страни по съществуващия приходен модел, тя се лишава и от ресурсите, нужни за финансиране на тези дейности. Това противоречие трябваше да бъде коригирано отдавна.
През 2006 г. група видни личности беше поканена да разгледа някои алтернативи на сегашния модел. Тя представи доклада и конкретните си предложения през януари 2007 г. Сред препоръките бяха:
• разширяване на инвеститорския мандат на Фонда, т.е. разрешаване на по-широк спектър от инвестиции за резервите му с цел получаване на допълнителни доходи от тях;
• инвестиране на част от квотите, внасяни от страните-членки, при разширени по същия начин (и с повишена доходност) инвестиционни правомощия;
• продажба на ограничено количество от големите запаси от злато на Фонда (понастоящем 3,217 метрични тона) и инвестиране на печалбата от тази продажба в подходящи инструменти.
Групата препоръча тези продажби да бъдат лимитирани строго, за да не се допуснат нови продажби, както и да се осъществят така, че да се сведе до минимум въздействието върху пазара на злато;
• евентуално да се изиска от страните-членки да заплащат за услугите, предоставяни им от Фонда, включително и техническата помощ.
Групата прецени, че предложенията за увеличаване на инвестиционния капацитет на Фонда ще генерира общо около 540 млн. долара годишно. IMFC оцени доклада като добра база за дискусии в Изпълнителния борд и подчерта, че бюджетните проблеми на Фонда налагат действия и по отношение на разходите. За да се постигне търсеният резултат обаче, е нужно да се подходи внимателно. Бюджетните ограничения на Фонда не бива да диктуват ролята и посоката на институцията. Възможно е да се намерят начини за спестяване на бюджетни средства. Въпросите трябва да намерят решенията си в коректна последователност. Най-напред международната общност трябва да реши какво иска от Фонда. После трябва да се определят нуждите от персонал, организационните изисквания и бюджетните средства, чрез които да бъдат посрещнати тези отговорности. Едва след това да бъдат намерени средствата, включително и тези, предложена от групата видни личности, чрез които да се осигурят ресурсите за функциониране на институцията.
7. Заключение
Нужна е всеобхватна представа за ролята, която трябва да играе Фондът във възникващата глобална финансова и икономическа система. Елементите на нужните реформи са толкова тясно взаимосвързани, че подход, при който всеки един от тях се решава самостоятелно, не може да доведе до кохерентна стратегия. Например, обсъжданията за квотите трябва да се базират на споразумение относно потенциалната финансираща роля на Фонда и ресурсите и инструментите, нужни за осъществяване й. Въпросите за управление, пред които е изправена институцията, трябва да се отнасят не само до силата на гласовете на членовете, определяни като базови гласове и квоти, но и до всички други фактори, определящи ефективното представителство на страните членки в институцията. Сред тях са числеността и съставът на Изпълнителния борд, качеството и старшинството на изпълнителните директори, назначени или избрани, за да представляват страните-членки, начинът, по който различните организации, които определят глобалния дневен ред, особено Г-8, се отнасят към по-широкото представителство във Фонда и начина, по който се вземат решенията в институцията (напр. въпросът за квалифицираните мнозинства или двойните мнозинства). Въпросите за подходящия брой на персонала и организацията му трябва да се решават възоснова на решенията, взети във връзка с ролята, която се очаква да играе Фондът при наблюдението, финансирането, подпомагането на страните с нисък доход, и на неговата роля като център на макроикономически и финансов опит и експертни умения, включително и като източник на техническа помощ. Тези съображения, на свой ред, ще определят изискванията по отношение на персонала и бюджета и ще служат като изходни данни при всички обсъждания на приходния модел на Фонда. Това ще е комплексната задача за обединяване на всички елементи в една кохерентна визия за институцията. Ще бъде трудно да се постигне широко съгласие сред членовете относно една такава визия, а липсата му отслабва институцията и пречи на нейната ефективност. Светът се нуждае от ефективен МВФ, тази ефективност може да бъде осигурена само чрез сериозни усилия за осъществяване на реформите.
