През първите четири месеца на 2006 г. Народното събрание прие новата законодателна рамка, с която се положиха основите на дълго отлаганата реформа в системата на вътрешния държавен финансов контрол. С отменянето на Закона за държавен вътрешен финансов контрол (ЗДВФК) и с приемането на трите нови финансово-контролни закона: Закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), Закон за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) и Закон за държавната финансова инспекция (ЗДФИ) се закри Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) и на нейно място от 01.V.2006 започнаха да функционират нови институции със съвършено нови функции и задачи – Агенция за държавна финансова инспекция (АДФИ) при Министерството на финансите (МФ) и множество звена (дирекции и отдели) за вътрешен одит в публичния сектор в министерствата, общините, агенциите, комисиите и другите публични фондове. Такива са Националният осигурителен институт, Националната здравно-осигурителна каса и др., които отговаряха на поставените в ЗВОПС критерии за създаване на такива звена.
В резултат на проведената реформа се оказахме без достатъчно ефективен вътрешен (а също и външен, макар и в по-малка степен) контрол на публичните фондове в най-неподходящия момент – в годината преди присъединяването на Република България към ЕС. Неговото закриване бе логичен „апотеоз“ на неговото административно безсилие и инертност, тъй като в последните 4-5 години се бе превърнал в орган за изпълнение предимно на поръчки от икономическо и преди всичко от политическо естество. Те преобладаваха пред осъществяването на плановите вътрешни финансови одити (финансови ревизии), които трябваше да се извършват веднъж на всеки три години. В повечето случаи само такива поръчкови одити завършваха с актове за начет и с предоставяне на факти и данни на прокуратурата, докато останалите в по-голямата си част приключваха с одиторски доклади (доскоро ревизионни актове) с формални констатации и отправяне на привидно задължителни предписания, които впоследствие не се изпълняваха. Във фиска не постъпваше паричен ресурс в достатъчни размери, който да бъде внесен в държавния бюджет в резултат на извършените вътрешни одити (финансови ревизии) – през последните няколко години той бе едва между 500 хил.лв. и 2 млн.лв. за всяка финансова година, което е крайно недостатъчно. Работещите до началото на 2006 г. в АДВФК около 1300 вътрешни одитори (финансови ревизори) не попречиха почти с нищо на разграбването и разхищаването на държавната и на общинската собственост през последните 17 години на преход към пазарно стопанство. Не че не можеха и не искаха, но не им бе позволено от техните преки ръководители (неколцина колеги, директори на АДВФК), респективно и от длъжностните лица, които са над тях в служебната йерархия – министрите на финансите и председателите на Министерския съвет, управлявали през този период (от няколко различни политически партии).
В никакъв случай не бива да се съжалява за закритата АДВФК, тъй като в последните няколко години се бе превърнала в институция без достатъчно адекватни компетенции и най-вече без достатъчен авторитет сред подконтролните й обекти. През този период тя бе напусната от редица опитни вътрешни одитори (финансови ревизори), без които тя не бе в състояние да отговори на изискванията на времето. Като най-голяма слабост в нейната доскорошна дейност може да се отбележи липсата на прозрачност в работата й, както и проявяваният субективизъм, в някои случаи дори циничен. Налице бе и грубо вмешателство в нейната работа от страна на някои бивши финансови министри и политически лидери, но това сякаш на никой не правеше впечатление (дори на медиите, които са коректив на всяка изпълнителна власт в демократичните общества).
Защо обаче не можем да посрещнем достатъчно позитивно проведената реформа във финансовия контрол? Според мен тази дълго отлагана реформа бе проведена в стил „а ла слонът в стъкларския магазин“, т.е. ще пуснем там най-голямото сухоземно животно на планетата, пък ще видим какво ще стане, макар че знаем предварително печалния резултат. Резултатът от проведената през 2006 г. реформа засега е печален – една сравнително добре функционираща система при три обществено-политически строя (капиталистически, социалистически или по-точно планово-централизиран и постсоциалистически – на преход към пазарно стопанство, но без последните 4-5 години) на вътрешен държавен финансов контрол бе разрушена и на нейно място бе изградена привидно модерна система на вътрешен одит в публичния сектор. Логичен е въпросът защо използваме квалификацията „печален резултат“ за реформата във финансовия контрол, след като не е изминала дори година от нейното провеждане и не сме видели годишните отчети на визираните новосъздадени органи за вътрешен одит и АДФИ? Съвсем други щяха да бъдат резултатите, ако тази реформа бе проведена преди 2 или 3 години, но тогавашното ръководство на Министерството на финансите и управляващото мнозинство не намериха достатъчна далновидност и воля да я извършат. Звената за вътрешен одит в публичния сектор щяха да разполагат с достатъчно време да се окомплектоват и привлечените в тях вътрешни одитори да се квалифицират, преминавайки през квалификационни курсове за тази сравнително нова професия у нас, в т.ч. и да положат изпити за съответните сертификационни нива за CIA.
Вместо това бяха обявени няколко изпитни сесии за придобиване на квалификацията „Вътрешен одитор в публичния сектор“, провеждани от Министерството на финансите (първата ще е в края на ноември 2006 г.). В изпитните комисии ще преобладават екзаминатори, които са без научни степени и звания в областта на финансовия контрол. Няма и учебно помагало за тези изпити, а се препоръчват издадените два тома от Института на вътрешните одитори в България, които са предназначени предимно за вътрешни одитори в корпоративния сектор. Това по принцип е възможно, но е в противоречие с практиката на останалите страни от ЕС, които признават само получените сертификационни степени по CIA. Налице е сериозна опасност това обстоятелство да бъде отразено в мониторинговия доклад на Европейската комисия (ЕК). Това ще е от полза за бъдещото развитие на вътрешния одит в публичния сектор у нас, но е възможно да доведе до санкции, изразяващи се в отпускането на по-малко средства от Структурните и Кохезионния фонд на ЕС за нашата страна. От друга страна, всяка препоръка на водещи одитори от развитите страни от ЕС, които ще осъществят мониторинга, ще е полезна, ако води към заздравяване на финансовата дисциплина и не е насочена към нови реорганизации, тъй като осъществените през тази година все още не са доказали своята ефективност. Според мен най-рано след три години (по-разумно е дори след 5) ще е налице обективен анализ на реформата във финансовия контрол у нас и ако се прецени, че тя не е достатъчно ефикасна и ефективна, то трябва да се пристъпи към евентуални промени в структурата на външния и вътрешен одит в публичния сектор.
Трите визирани закона бяха готови почти година преди приемането им от 40-ото НС. Вместо да бъдат внесени в началото на 2005 г. и да бъдат приети от 39-ото НС, се изгуби ценно време в излишни предварителни спорове и дебати по основните моменти в тях извън специализираната комисия в НС. Трябва да се отчете заслугата на настоящото ръководство на Министерството на финансите, че успя, макар и в последния възможен момент преди присъединяването ни към ЕС, да доведе докрай осъществяването на тази реформа. На практика това голямо забавяне на реформата във финансовия контрол в областта на публичните фондове ще се отрази преди всичко на качеството на вътрешния и на външния одит на средствата, получени от нашата страна по Структурните и Кохезионния фонд на ЕС и това ще се почувства най-силно още през следващата 2007 г. – такъв или няма да има изобщо на първо време, или ще е в недостатъчен обем. Това обстоятелство неизбежно също ще се отрази при мониторинга на нашата страна, който ЕК ще извършва чрез доклади (първият ще е през март 2007 г.).
На 16.06.2005 г. с протокол № 24 бившето правителство, доминирано от НДСВ, прие Стратегия за развитие на държавен вътрешен финансов контрол в Република България. Тя е в съответствие с поетите ангажименти по преговорната глава № 28 „Финансов контрол“. В нея основно място заема изготвянето и приемането от НС на визираните три закона, но това трябваше да стане до края на 2005 г., което на практика не се осъществи. На същото заседание на МС бе представена от бившия министър на финансите Концепция за по-нататъшно развитие на финансовото управление и контрола като ключов елемент за изграждане на вътрешен контрол в организациите от публичния сектор в Република България за периода 2005 – 2008. Уви, предходното правителство остави изпълнението им за колегите си от настоящия правителствения кабинет, избран на 16.VІІІ.2005 г. и доминиран от БСП. Той от своя страна с ПМС № 165 от 30.VІ.2006 г. прие Стандарти за вътрешен одит в публичния сектор (ДВ, бр.56 от 2006 г.). Налице е обаче препоръка на Европейската комисия да се прилагат Международните стандарти за професионални практики за вътрешен одит, които са преведени на български език (авторизирано издание от Института на вътрешните одитори). Те дори не са споменати в Стандартите за вътрешен одит в публичния сектор, което е необяснимо, макар че повечето от тях са идентични или почти сходни.
В стратегията е визиран макар и бегло Съветът за държавен вътрешен финансов контрол. Той съществува вече няколко години и в него участват предимно зам.-министри на различни министерства, но някакъв съществен резултат досега от дейността му не е налице. Очевидно е, че е наложително той или чувствително да промени функциите и задачите, си или да бъде закрит. Каква е равносметката, според мен, от няколкомесечната дейност на новосъздадените звена за вътрешен одит в публичния сектор и в Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ)?
І. За изминалите повече от шест месеца (след 01.05.2006 г.), откогато трябваше да започнат да функционират звената за вътрешен одит, в публичния сектор се наблюдава един сравнително непрекъснат процес на окомплектоване и доокомплектоване на тези звена, като перманентно се разместват кадри, без да се изчака и да се види дали те могат или не могат да осъществяват тази нова и непозната от повечето икономисти и юристи дейност. В повечето бюджетни структури в министерства, комисии, агенции, държавни стопански предприятия, общини и др. (както и в останалите звена в публичната сфера – НОИ, НЗОК и др.), където следваше да бъдат изградени дирекции (отдели) за вътрешен одит, през май 2006 г. бяха централизирано насочени над 652 бивши държавни вътрешни одитори (доскоро финансови ревизори) от АДВФК. (По сведения на дирекция „Вътрешен контрол“ при Министерството на финансите – 566 бивши вътрешни одитори). От тях 435 бяха назначени в общинските администрации, а останалите 217 в министерства, комисии и агенции. Три месеца по-късно, след изтичане на изпитателния им срок, около 40% от тях бяха освободени и на тяхно място бяха назначени други вътрешни одитори (данните са към 01.Х.2006 г.). Това стана законосъобразно, тъй като в правомощията на всеки ръководител в публичната сфера е да избира с кого ще работи, но трябва да си зададем въпроса защо така масово те бяха подменени с други? Несъмнено в редица случаи подмяната им е била основателна, тъй като в последните няколко години в бившата АДВФК имаше голямо текучество и тя бе напусната от множество квалифицирани одитори, които отидоха на работа в Сметната палата, търговските банки и т.н., а на тяхно място бяха привлечени нови и неподготвени кадри.
През 2004 г. след промяната на Устройствения правилник на бившата АДВФК бе напусната от 320 висококвалифицирани държавни вътрешни одитори. Една от причините за напускането им бе разместването на кадрите от териториалните дирекции в областите – от една в друга (например одитори от Пловдив бяха изпращани в Смолян, а сред тях имаше и майки с малки деца или други със специфични заболявания, на които командироването бе противопоказно) и на тяхно място бяха назначени други, но недостатъчно подготвени. Някои от последните бяха съвсем основателно освободени, тъй като не са се справили с новите си функции и задачи на вътрешни одитори в публичния сектор, но са налице и немалко уволнения и на сравнително подготвени техни колеги от бившата агенция при МФ. На тяхно място бяха привлечени други, много често без провеждане на конкурс, обявен по съответния ред, а в някои случаи бяха премествани в звената по вътрешен одит лица от други отдели или дирекции от същата структура. Налице са и случаи на устройване на тези позиции на служители от финансово-счетоводните или от логистичните звена на бюджетната структура, които следва в новата си длъжност да одитират своята собствена досегашна дейност, което е недопустимо и е в колизия с разпоредбите на Закона за вътрешния одит в публичния сектор?!?
Трябваше ли механично по централизиран път да се разместват като „шахматни пешки“ държавните вътрешни одитори от бившата АДВФК, или следваше да се обявят конкурси за вътрешни одитори в публичния сектор (както в Полша и други страни от Централна и Източна Европа), на които да се явят всички, които отговарят на предвидените в закона условия? Отговорът на този въпрос е ясен и оправдания от рода, че това се прави, за да се отговори на изискванията на Европейската комисия, тъй като няма време (за конкурсите ще са необходими няколко месеца), са несериозни – много ценно време се изгуби през предходните години, за да се осъществи реформата. Същевременно от общо 1300 държавни вътрешни одитори, които работеха в бившата АДВФК, около 200 напуснаха преди и по време на приемането на трите нови закона за финансовия контрол в публичния сектор, а други 227 души бяха освободени от агенцията между април и края на юли 2006 г., когато бе обнародван устройственият правилник на АДФИ. Една част от тези 427 души, за чиято квалификация са похарчени милиони левове, понастоящем са на друга работа (много често не по специалността им), а друга се води на отчет в Бюрата по труда, където безработните у нас получават помощи за безработица.
Моята прогноза е, че вътрешните одитори в публичния сектор ще зароботят ефективно не по-рано от 2012 г., когато ще завърши цикълът на обучението им, полагането на изпити (освен пред Министерството на финансите и за CIA) и най-същественото – натрупване на опит в подобна нова за тях дейност. Твърде важно условие за постигане на тези цели е „извоюването“ на функционална и административна независимост на вътрешните одитори. Те трябва да са подчинени само и единствено на закона, а не на капризите и често на своеволията на своите преки ръководители. Това у нас, където все още са налице редица реминисценции от планово-централизираното стопанство (характеризиращо се с водещото единоначалие в администрацията) ще е много трудно, но като страна, пълноправна членка на ЕС от 01.01.2007 г., ще се наложи да се постигне независимо от нежеланието на някои лица, заемащи най-отговорните постове в държавната и общинската администрация.
ІІ. Като не особено задоволителна и дори негативна, според мен, може да се квалифицира и дейността на създадената също от 01.05.2006 г. Агенция за държавна финансова инспекция при МФ. Донякъде това е поради ограничените правомощия, които са й предоставени със ЗДФИ (в т.ч. ограниченият щат от 195 души и отсъствието на териториални звена – изискване, поставено от експертите на Европейската комисия), но също и на други причини от организационен и административен характер. Необходимо е решително да бъде изоставена досегашната практика за селективност (избирателност) в осъществяваните целеви инспекции и на изтъкване на негативите само на едни от подконтролните обекти за сметка на прикриването на слабостите на други. Типичен пример за такава инспекция е осъществената през лятото на 2006 г. за оползотворяване на средствата, предоставени от правителството за предотвратяване на щетите от наводненията през 2004 г. и през 2005 г. От проверените 256 общини са изпратени на прокуратурата преписки, съдържащи факти и данни за 15 общини (нарушения са констатирани в 101 общини, но за останалите 86 не е преценено да се сезира прокуратурата). Сред тях обаче преобладават общините, които се управляват от кметове, избрани с листата на БСП, а само един – на община Вятово, е избран с листата на ДПС (той сключи своевременно споразумение с прокуратурата за нанесените щети в размер над 200 хил.лв. и бе осъден да изтърпява наказанието пробация, като дори не бе отстранен от кметския пост).
Повече от година в медиите и в публичното пространство се изнасят редица фрапиращи нарушения при оползотворяване на средствата за наводненията, извършени в общини, управлявани от кметове, които липсват в списъка, предоставен на прокуратурата (никой не твърди, че са виновни само кметовете, но все пак те не са упражнили достатъчен контрол по силата на разпоредбите на Закона за местното самоуправление и местната администрация).
Ръководството на АДФИ обаче не намира основание да предостави на прокуратурата данни и факти за извършени вреди от кметовете на визираните в медиите и в публичното пространство общини от т.нар. смесени райони. Изпратените преписки в тази институция, която у нас е в системата на съдебната власт, са само за дейността на колегите им от други общини, в.т.ч. и тази, на която е кмет председателят на Националното сдружение на общините в България д-р Красимир Мирев (Търговище). Той е уважаван и ценен не само в медицинските среди, но и като политик и общественик.
Тези качества и функцията му като председател на най-голяма неправителствена организация на регионалните общности у нас не го оневиняват, ако наистина приписваните му деяния се докажат пред български съд и той излезе с осъдителна присъда. Това обаче едва ли ще се случи, а най-вероятно е свързано с местните избори през 2007 г. и мераците на дадена политическа сила да укрепи позициите си в местната власт. Същевременно не е сезирана прокуратурата за други крупни нарушения, като например в община Своге (общината пострада силно от наводненията през 2005 г., а през лятото на 2006 г. поради замърсени питейни източници (вследствие и на наводненията) избухна епидемия от хепатит А, който зарази около 200 души) и т.н.
Имам сериозни опасения, че ако се работи по досегашния начин, АДФИ ще се превърне в една структура, която ще е в по-голяма степен поръчкова, отколкото бе закритата АДВФК. Тези опасения се пораждат от предвидените прерогативи на агенцията в ЗДФИ (тя да работи изключително по сигнали, отправени от висшестоящи органи у нас), а се премахнаха плановите вътрешни държавни финансови инспекции. Така на практика всякакво „творчество“, проявено като самостоятелна инициатива от страна на ръководството на АДФИ в инспекции на най-невралгичните публични сфери като отбрана, здравеопазване и образование, както и в правоохранителната и правораздавателната система, няма да има. Неслучайно поставям отбраната на първо място, тъй като и закритата АДВФК правеше инцидентни проверки в системата на Министерството на отбраната (там функционираше макар и безуспешно едно от малкото незакрити звена за вътрешноведомствен контрол). Необходимо е да се посочи, че в тази твърде важна структура на изпълнителната власт, се „бракуваше“ съвсем годно оръжие, като една част се продаваше, а парите „потъваха в нечии джобове“.
Продаваха се свръхатрактивни държавни имоти на цени, които чувствително се различаваха от пазарните, за издръжката на огромни сгради, които в миналото са били домове на българската армия. В градове с отдавна закрити военни подразделения се изразходваха и продължават да се харчат милиони лева вместо тези сгради да се предоставят на Министерството на културата или на Държавната агенция за младежта и спорта. На второ място също неслучайно е поставено здравеопазването, тъй като в тази система резултат от проверките на бившата АДВФК не е имало.
Корупцията и нарушенията в тази област са пословични, а здравеопазването ни е в много по-лошо състояние от това, което бе преди 17 години при планово-централизираното стопанство, независимо че се отчита, че се разходват повече средства от БВП оттогава (между 4,5 и 5 %). В резултат на констатация от финансова ревизия или вътрешен одит няма подведен под наказателна отговорност, респективно осъден, нито един медицински управител (директор на болница) или директор на районна здравно-осигурителна каса, независимо от разхитените милиони левове от някои от тях. Остава да се надяваме, че по-скоро следващото ръководство на АДФИ ще си вземе поука от негативната дейност в последните няколко години на предшествениците си от АДВФК (в новата агенция не се направиха персонални промени във висшия й мениджмънт).
Необходими са и законодателни изменения (в ЗДФИ), с които да се въведе отново плановост при проверките (инспекциите) и приоритет на тези, които се осъществяват по сигнали до АДФИ, подадени от националния омбудсман, от неправителствени, в т.ч. и от работодателски, синдикални и браншови организации и от обикновени граждани. В случай че последните заведат иск по реда на гражданското съдопроизводство, ще трябва да заплатят освен солидна държавна такса и хонорара на вещо лице в областта на съдебно-счетоводните експертизи, което много често не е по техните финансови възможности. Ето защо проверките трябва да се извършват от специализиран държавен орган, което е в интерес на демократичните европейски традиции. Необходимо е да се посочи, че след промяна на конституцията, извършена през 2005 г., омбудсманът може да сезира Конституционния съд, а законодателят е пропуснал да му предостави правомощия да сезира АДФИ.
Вероятно ще се наложат бъдещи законодателни изменения и по отношение на прерогативите на новосъздадените две дирекции в системата на Министерството на финансите – „Вътрешен контрол“ и „Вътрешен одит“ (тя одитира само средствата, предоставени със Закона за държавния бюджет за съответната година на Министерството на финансите, но не бива априори да се изключват и тези, предвидени по линия на ЕС за другите бюджетни ведомства, тъй като там съществува централно контролиращо звено). Тяхната дейност е регламентирана, според мен, недостатъчно пълно в трите визирани закона, а значително по-детайлно в Устройствения правилник на Министерството на финансите (чл. 34 а и 34 б). Част от прерогативите на служителите в двете дирекции трябва да бъдат включени в бъдещите промени на трите закона.
Ще е от полза обединяването им в един закон (или най-много в два закона) в областта на финансовия контрол в публичния сектор, а не в три отделни законодателни акта, което може да се оцени като „законодателно разточителство“. Възможно е държавната финансова инспекция да продължи да функционира с отделна законодателна регламентация, но бих препоръчал да бъдат обединени в един законодателен акт ЗФУКПС и ЗВОРС, който да включва и визираните в устройствения правилник на МФ прерогативи на министерството в областта на контрола на публичните фондове. Считам, че особено през първите 3-4 години е необходимо да бъдат законодателно регламентирани и известни надзорни (възможно е и контролни) функции на дирекция „Вътрешен контрол“ над звената за вътрешен контрол и в тази връзка следва да се предвиди и възможността те да налагат и санкции на тези, които не извършват своята дейност в съответствие с българското законодателство. Предлаганите нови правомощия на тази дирекция, ако бъдат възприети от изпълнителната и законодателната власт у нас, следва да доведат до известно увеличаване на щата на дирекцията. Освен методологически и контролни прерогативи тя трябва да има експерти, които са запознати с финансово-контролните процедури. Най-подходящи са част от освободените бивши вътрешни одитори (финансови ревизори) от бившата АДВФК. Основната им дейност трябва да се свежда до оказване на помощ при организиране на работата на звената за вътрешен одит, как са изготвени методиките за оценка на риска и как на практика се осъществява и т.н. При положение че не се организира постоянно наблюдение от страна на Министерството на финансите на новоизградените звена за вътрешен контрол е твърде вероятно някои от тях (особено тези, които са най-малки в общини и са съставени от двама или трима вътрешни одитори) да осъществяват дейност доста по-различна (те се назначават от кмета или от ръководителя на ведомството и техните заповеди в редица случаи са с приоритет пред спазването на закона) от тази, за която са назначени.
Предлаганите законодателни промени, според мен, следва да бъдат разгледани от Народното събрание непосредствено след приемане на проектозакона за държавния бюджет за 2007 г. Тяхното приемане ще е предпоставка за бъдещо изменение на Закона за Сметната палата, което също следва да се осъществи в началото на 2007 г. Изменението трябва да се синхронизира водещите достижения, предвидени в законодателството, в областта на външния бюджетен одит на най-развитите страни в ЕС – Франция, Италия и Германия.
Независимо от отправените критики и препоръки за промени към приетите през 2006 г. три закона в областта на финансовия контрол в публичния сектор е необходимо да се посочи, че все пак те са налице – и добри или не чак толкова добри ще се изпълняват занапред. Има една народна мъдрост „Лош закон – но закон“. Остава да бъде изготвен (а все още няма сформирана работна група за тази цел) проектозакон за вътрешния одит в корпоративния сектор, което според мен е крайно належащо. Без наличието на специализиран законодателен акт българските компании трудно осъзнават необходимостта от вътрешен одит и в повечето от тях засега няма специализирани звена за вътрешен одит.
