Невена Алексиева е докторант в катедра „Международни отношения“ на УНСС. Магистърската си степен е завършила в СУ „Св. Климент Охридски“. Име редица специализации в България и чужбина. Член на УС на Центъра за европейски и международни изследвания. Научните ѝ интереси са свързани главно с регионалното сътрудничество в Европа, външна политика, европейски въпроси.
и самият Европейски съюз
За тези десет години се промени и България, но значително се промени и самият ЕС. Разнопосочните интереси, неспособността да се взимат бързи решения в поредица кризисни ситуации, икономическите трудности, стремежът да се формират общности на засилена интеграция в рамките на Съюза, невъзможността да се формулира и провежда обща европейска външна политика на база на осъзнат европейски интерес, са част от проблемите, които подкопават доверието в ЕС.
В този контекст се налага и страната ни да засили своя реализъм, но също и своята гъвкавост както по отношение на очакванията си, така и по отношение на собствените си възможности да допринася за общоевропейските процеси на развитие.
Същностен е въпросът с какви надежди посрещнаха членството българските граждани и политици, какво е сегашното положение на страната ни по редица класификационни критерии и в каква посока трябва да насочим усилията си?
Какво очаквахме от ЕС?
• Свободна търговия – присъединяването към голям пазар да предостави възможности за реализиране в по-сериозна степен на нашите предимства чрез международната търговия и специализацията;
• Подобряване на качеството на живот и повишаване на доходите;
• Стабилност, предвидимост и засилване на доверието на чуждите инвеститори;
• Стимули за продължаване на реформите в различни сектори;
• Подобряване на функционирането на съдебната система;
• Свободно движение на хора – още по-улеснен достъп на българи до ЕС, включително с повече възможности за работа и обучение там;
• Финансова интеграция като част от единния европейски финансов пазар;
• Засилване на конкуренцията, премахване на монопола в редица отрасли и засилване на икономическото развитие;
• Достъп до европейски фондове;
• Приемане на еврото, което да затвърди стабилността, въведена от Валутния борд и др.
За съжаление, десет години след присъединяването ни към Европейския съюз, въпреки инвестициите с европейски средства, продължаваме да се сблъскваме с трудности като бедност и социално изключване, демографска криза, неработещ трудов пазар, социална обезвереност и възмущение от корупцията в обществения ни живот.
Можем ли да прехвърляме вината на ЕС? Ясно е, че интегрирането на България в ЕС не е причинило политическите, социалните и икономическите ѝ проблеми. Тези проблеми се коренят в историята на страната и управлението на икономиката ни през последните двадесет години. Европейският съюз създава възможности и потенциални ползи, които можем да оползотворим ефективно при решаване на вътрешните си проблеми, свързани с липсата на прозрачност, отсъствието на доверие към институциите и непроведените реформи. От нас зависи доколко ще се възползваме от него като катализатор за извеждането на дългосрочна визия за развитието на страната ни и за справяне със структурните проблеми на стопанството ни.
С оглед сериозните предизвикателства, пред които са изправени и ЕС, и България, авторката не претендира за изчерпателност на изследването, а по-скоро има за цел да очертае някои основни тенденции, придобиващи нови измерения и значение в контекста на съвременните геополитически реалности. Анализът по-скоро ще обхване някои фактори и постановки от ключово значение за България. Ще бъдат изведени и някои насоки за бъдещо добро позициониране на България в европейски план и за успешно реализиране на страната ни при ротационното председателство на Съвета на ЕС през 2018 година.
Докъде стигнахме през тези десет години?
За съжаление България продължава да е доста назад в редица класации, отчитащи благосъстоянието на държавите по света и в Европа. Ние сме на 57-о място спрямо Индекса за просперитет на лондонския институт „Легатум“ (Legatum Prosperity Index [1]), като сме на последно място от държавите от Европейския съюз. Най-лоша оценка България получава в сферата на социалния капитал (111-а позиция), на 91-во място сме по здравеопазване. За сравнение, в общата класация Македония е преди нас, на 53-о място, Румъния е на 50-о, а Гърция – на 44-о.
„Преходът към демокрация и свободна пазарна икономика е по-бавен в България в сравнение с други страни от региона. Страната остава една от най-бедните и най-корумпираните държави в ЕС. Най-важно е да се обърне внимание на неефективното правителство, организираната престъпност и корупцията“, заключава докладът за страната ни.
„Индексът на настигане“ (2) на институт „Отворено общество“ показва, че България не настига успешно желаните нива на развитие на по-старите страни-членки по отношение на икономическо развитие, качество на живот, демокрация и управление – за разлика от доста други страни със сходна историческа съдба.
За поредна година България запазва 69-ото място в годишния Индекс за възприятие на корупцията на „Трансперънси интернешънъл“ (3). Средната му стойност е 43, ние сме със стойност от 41. В рамките на ЕС сме доста след последната страна, която е преди нас, Италия. Румъния също е дръпнала доста напред спрямо България. Постоянното място на страната ни в класацията показва, че у нас сякаш се свиква с корупцията.
И въпреки тези неблагоприятни позиционирания и факта, че България остава най-бедната в ЕС, през 2015 г. делът на хората, които вярват в институциите на ЕС, е сравнително висок – 41,7%, при само 12,4%, които вярват повече на националните институции (4). Съществува увеличение на доверието в ЕС с 5% спрямо 2014 г., но резултатът е идентичен с този за 2011 г. и 2013 г. По-притеснителното, е че почти една пета от участвалите в изследването не вярват нито на европейските, нито на българските институции.
През 2015 г. по-голямата част от българските граждани – 64,4%, продължават да оценяват позитивно членството на страната в ЕС. Около една пета (21,8%) го оценяват негативно. Нагласите са останали почти непроменени спрямо предишните три години, с известно подобрение през 2015 г. спрямо 2014 г. Но има значително подобрение спрямо нагласите през 2008 г. – втората година на членство в ЕС, когато разликата между одобрение и неодобрение е била само 3% (с 42,60% позитивни и 39% негативни оценки). Изглежда, че през годините българските граждани са започнали да оценяват все повече ползите от ЕС.
Тези тенденции се потвърждават и за 2016 г. в проучване на изследователски център „Тренд“ (5). В него 68% от анкетираните са посочили, че имат положително отношение към ЕС. На въпрос, дали страната ни по-скоро печели, или по-скоро губи от членството си в Съюза, 60% от хората смятат, че България по-скоро печели, отколкото губи (22%).
И все пак, кои са основните причини притегателната сила на страната ни да бъде силно занижена спрямо европейската както за българските граждани, така и за чуждестранните инвеститори?
Забогатяхме ли чрез средствата
от европейски фондове и програми?
Един от най-съществените въпроси за анализ е допринесоха ли съществено за икономическото развитие и за привлекателността на страната ни средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове?
Тук трябва да имаме предвид, че размерът на ефектите е в пряка зависимост от обема на финансиране, който е различен по различните програми. Отделните програми са насочени като влияние към различни фактори на икономическия растеж (инфраструктура, човешки капитал, технологичното равнище и т.н.). Инвестициите при едни фактори водят да осезаеми икономически ефекти в краткосрочен план, докато инвестициите при други фактори имат по-дългосрочни влияния върху икономиката.
През първия програмен период за страната (2007–2013 г.) по данни на Министерство на финансите (6) е получен достъп до средства в размер на 9,4 млрд. евро (това е само по програмите без директните плащания от Европейския фонд за гарантиране на земеделието), предназначени за съфинансиране на девет програми. Към 30 юни 2016 г. усвоените средства от европейските фондове (7) възлизат на над 9 млрд. евро, като степента на усвояване достига 96,6%. Тепърва обаче предстои да се разбере каква част от тях ще бъде призната и възстановена от Европейската комисия.
През втория програмен период за страната (2014–2020 г.) е получен достъп до средства в размер на 9,9 млрд. евро, предназначени за съфинансиране на 10 програми. В сравнение с периода 2007–2013 г. ресурсът е по-голям с 5,2%. Към 30 юни 2016 г. изпълнението на преобладаващата част от програмите е в начална фаза, като са извършени плащания по програми на обща стойност 293 486 455 евро (8) , в т.ч. средства от ЕС в размер на 241 328 296 евро (9) .
Общият ефект върху добавената стойност от реализираните инвестиции е положителен, изразен в комулативно нарастване от 11,5% на БВП към края 2016 г. над базисния сценарий при липса на средства от ЕС, според Министерство на финансите.
Един от най-важните ефекти от усвояването на средствата от ЕС, със силно положително дългосрочно въздействие върху българската икономика, е увеличаването на частните инвестиции – с 22,3% към края на 2016 г.
спрямо сценария, в който отсъстват интервенциите по линия на фондовете от ЕС. Увеличението произтича от факта, че голяма част от мерките по оперативните програми са предназначени именно за инвестиционна дейност.
Благоприятно въздействие на европейските средства се наблюдава и по отношение на конкурентоспособността на българската икономика, изразяващо се в нарастване на експортния потенциал на предприятията. В края на 2016 г. износът на България се очаква бъде по-висок с 1,7% спрямо варианта, в който евросредствата липсват. Това е ефект с дългосрочно действие, чието проявление може да продължи и след прекратяване на прякото изразходване на средства по оперативните програми.
Като цяло влиянието на евросредства върху състоянието на публичните финанси е положително. Към края на 2016 г. се очаква натрупаният положителен ефект върху бюджетния баланс да бъде в размер на 2,1 процентни пункта от БВП. И при този показател се очаква да се запази положителен дългосрочен ефект.
Относително по-осезаемо въздействие върху икономическото развитие се наблюдава при разходите за брутообразуване на основен капитал на частния сектор. Към края на 2016 г. частните инвестиции се очаква да надвишават нивото, което би било наблюдавано при отсъствие на средствата от ЕС с 1,9%. Тук резонно се поставя въпросът до каква степен българската икономика е зависима от средствата от ЕС и доколко би удържала темповете на актуалното развитие на глобалните процеси без тях?
Какви средства получихме всъщност?
За три години от настоящия седемгодишен програмен период (10) изплатените средства от европейските фондове по данни на Министерство на финансите са малко над 5%. Близо една четвърт от тези плащания обаче са отишли не директно в бизнеса, общините или други реални ползватели на средствата, а в банките. (Изплатените средства за първите три години на предходния програмен период до края на 2009 г. са 4% – при липса на какъвто и да било предходен опит).
От получените от ЕК траншове едва 78 млн. евро (под 1% от общия бюджет на програмите) са на база реално изпълнени дейности и отчетени разходи. Останалото са авансови плащания.
По данни на Комисията към края на 2015 г., когато приключи изпълнението на предходния програмен период, България е на 22-ро място от 28 държави-членки по ниво на усвояване на средствата от ЕС – доста под средното за Съюза. Няма усвояване, защото бяха забавени изключително много акредитациите на управляващите органи на отделните програми (напр.Програмата за морско дело и рибарство), което е условие на Европейската комисия за извършване на плащания. Няма усвоени средства, защото по различни процедури бизнесът се налага да чака близо година, за да бъдат оценени подадените проекти.
Към момента България няма нито един подписан договор по Европейския фонд за стратегически инвестиции от Инвестиционния план за Европа, т.нар. план „Юнкер” (11) (за сравнение Румъния има един, а Гърция – 4 сключени договора).
В опит да се класифицира слабото усвояване на фондове могат да бъдат изведени поредица от проблеми както пред бенефициентите, така и пред държавната администрация. Проблеми възникват по всички оперативни програми на различни етапи от изпълнение на проектите. Много от разгледаните проблеми не са специфични само за България, а се срещат и в други страни-членки на ЕС. С изключение на големите градове познанията и опитът за разработка на проекти и създаване на партньорства между потенциалните бенефициенти по фондовете са ниски. Както е ниска и подготовката за изготвяне на оферти за явяване на тръжни процедури.
Много по-съществен проблем е липсата на разбиране относно ролята на същите тези фондове, както е залегнала в основните регламенти, определящи реда и начина за разходването им. Ключовото понятие по отношение на тази роля е „допълняемост“. Самите държави-членки следва да допълват инвестициите, които правят, в ключови за тяхното и на Общността като цяло социално и икономическо развитие.
Механично са орязвани разходите в секторите с най-широк обществен ефект – образование, социална политика, здравеопазване. Така, вместо „допълване“, реално се стигна до „заместване“, където и както е възможно на средствата от държавния бюджет с такива от различните европейски програми. Европейските фондове се превърнаха и в удобно извинение за липсата на желание и възможност да се осигурят средства от държавния бюджет за различни нужди.
Много бенефициенти срещат трудности при получаването на банкови кредити, както и при кандидатстването за обществени поръчки, бавен е и оценителният процес. Не бива да забравяме и сложната и обемна документация, както и фактът, че понякога ангажираните служители, които отговарят за европейските програми, се презастраховат с допълнителна документация, която не е спомената в официалните наредби.
Със закъснение бе създаден и Фондът за органите за местно самоуправление в България (ФЛАГ), средствата от който да се използват за отпускане на заеми за органите на местното самоуправление и местните дружества, кандидатстващи за европейско финансиране. Целта на този вид кредити е да улесни общините при подготовката на проектите в тяхното пълно работно проектиране със съответните икономически анализи, екологични оценки, апликационни форми, да осигури мостовото финансиране и временното покриване на недостига при изпълнението на проектите и други дългосрочни разходи. За съжаление, ресурсът, с който разполага, е ограничен спрямо средствата, които следва да бъдат усвоени, както и спрямо обема на проектите, които са подадени и част от тях одобрени.
Очаква се някои от тези проблеми да бъдат минимизирани с новия Закон за управлението на средствата от Европейския съюз (приет декември 2015 г.). Той не прави генерална промяна в системата на управление на еврофондовете. Обаче разписва и стандартизира всички административни производства в процеса на кандидатстване, разпределение и усвояване на средствата.
И тъй като част от проблемите не се срещат само в нашата страна, заимстването на добри практики при усвояване на фондовете на ЕС от други страни-членки е добър подход. Трябва да се приложат решенията, реализирани от други страни по сходни проблеми. С максимално прозрачни процедури и механизми за координация и контрол на изпълнението, ефективно прилагане на европейските регламенти, опростяване на документацията и електронизация на процедурите могат да се избегнат редица злоупотреби.
Въпрос на подготовка и политическа е да може приносът от използването на еврофондовете в България да бъде видим и за обикновения гражданин и да излезем от клишето „фондовете се спират, защото предишното правителство присвояваше и не ги управляваше ефективно“.
Живеем ли по-добре?
Основните очаквания на българските граждани от членството в Европейския съюз бяха и са свързани с повишаване на жизнения стандарт и доходите, социалноикономическото сближаване с останалите държави-членки. 10 години по-късно тези очаквания не се реализират, а България заема челните места в Съюза по равнище на бедност, ниски доходи и риск от социално изключване.
Тези, които в най-голяма степен бяха засегнати от финансовата криза, продължават и днес да понасят ударите от нея в условията на променящата се стопанска структура и на все по-голямото навлизане на технологиите във всички сектори.
Общоизвестен факт е, че неравенствата в глобален план нарастват. Тревожното обаче е, че по отношение на коефициента на измерване на неравенствата (т.нар. коефициент Джини) България е стигнала до 37 пункта (при 30,6 – 31% средно за ЕС). По данни на Евростат за 2015 г. от държавите членки на ЕС само в Румъния и Литва са измерени по-високи равнища на неравенствата, отколкото в България. Що се касае до неравенствата при разпределението на доходите, отново България е в челото на негативните статистики, отчитайки покачване по този показател до 7,1 (на трето място в ЕС, единствено след Румъния и Литва).
Много тревожен е фактът, че България е първа в Европейския съюз по риск от бедност и социално изключване (12). Над 2,98 млн. българи живеят в лишения и с ниски доходи, което е 41,3% от населението у нас. Средният показател за Европейския съюз е 23,7%, сочат данните на Евростат за 2015 г. Възрастните над 65 години и младежите под 18 години са сред най-застрашените от бедност у нас. В България показателят нараства с 3,2%, докато средно за ЕС, въпреки кризата, повишението е едва с 0,7%. За сравнение, през периода 2006 – 2008 г. този показател у нас спада устойчиво от 61,3% на 44,8 %.
Спрямо 2008 г. броят на застрашените от бедност у нас е намалял с 3,5 процентни пункта. С по-бързи темпове от нас е Румъния, където бедните се свиват с 6,9% спад на застрашените от бедност и социално изключване до 37,3%. През 2013 и 2014 г. е отчетен спад на броя на лицата, живеещи в бедност и социално изключване – със 128 000 души през 2013 г. и с 584 000 през 2014 г., за съжаление данните за 2015 г. показват, че бедните са се увеличили със 73 000.
Тук трябва да подчертаем, че все пак почти всеки четвърти европеец е изложен на риск от бедност. Над 118,76 милиона жители на ЕС (23,7% от населението) са изложени на риск от бедност през 2015 г. Въпреки че делът на хората в риск от бедност се понижава спрямо 2012 г., когато достигна 25%, той все още е над най-ниското си ниво от 2009 г. от 23,3%, отбелязва Евростат. В сравнение с 2014 г. този дял намалява в ЕС за пръв път от 2008 г.
Огромният дял на българите, живеещи в бедност и социално изключване, съчетани със задълбочаващите се неравенства, поставят под риск самите основи на обществото и държавността. Актуалните данни по тези показатели са не само доказателство за пропастта между България и всички останали държави-членки на ЕС, но и поставят под въпрос мястото на страната ни като част от социална Европа. Замразяването на социалните плащания през 2015 г. и 2016 г. допълнително влошава положението на най-бедните и маргинализирани групи от населението.
По отношение на работните заплати състоянието на България не е особено добро. По изследване на Евростат от януари 2016 г. на месечните минимални работни заплати (13) България попада в т.нар Първа група, включваща държави, в които минималните работни заплати са под 500 евро на месец. Тук влизат държавите кандидатки за членство и десет държави-членки на ЕС (България, Румъния, Литва, Чешката република, Унгария, Латвия, Словакия, Естония, Хърватия и Полша).
Втората група обхваща пет държави-членки (Португалия, Гърция, Малта, Испания и Словения), като във всяка от тях минималните работни заплати са средни по размер – от 500 до под 1000 евро на месец и до 800 евро пенсия.
Последната група обхваща седем държави-членки (Великобритания, Франция, Ирландия, Германия, Нидерландия, Белгия и Люксембург), в които минималната работна заплата е 1000 евро на месец или повече. Това се отнася и за Съединените щати.
По отношение на равнището на минималните работни заплати спрямо средните месечни брутни доходи (средна стойност) най-високо са: Словения (51,4 %), Гърция (50,1 %, 2011 г.) и Турция (50,0 %, 2010 г.). По-надолу в подреждането са Съединените щати, Чешката република, Испания и Естония, в които равнището на минималната работна заплата е под 35% от средните брутни месечни доходи. Тук България е с около 40%.
Нивото на минималната заплата определено не е фактор, стимулиращ справянето с бедността. Тревожно ниско остава и цялостното равнище на доходите в България. Независимо че у нас облагането на труда и социално-осигурителните плащания са на едни от най-ниските нива в ЕС, разходите за труд са едва 3,8 евро на час, при средно 24,6 евро за 28-те държави-членки. Въпреки че за периода 2008 – 2014 г. в България е отбелязан ръст от 46%, в номинално изражение разходите за труд нарастват с 1,2 евро на час, а средно за ЕС растат с 3,1 евро на час, което показва тенденция не на сближаване, а на задълбочаване на неравенствата.
В тази връзка президентът на КНСБ Пламен Димитров заяви в интервю зa БНТ (14) (28.10.2016 г.): „Искаме поне по 100 лв. увеличение на доходите на човек през следващата година. Според заплатата за някои категории работещи това може да са 10 или 25 на сто, но това е задължителният минимум за 2017 година.“
Ниските доходи са основен фактор, който способства за масовата емиграция на лица в трудоспособна възраст и цели семейства към по-богатите държави-членки на ЕС. В резултат на тези процеси страната е изправена пред демографска криза, влошаване на образователната и квалификационната структура на работната сила, дисбаланси на пазара на труда.
Според публикуваните годишни данни за 2015 г. от наблюдението на работната сила на Националния статистически институт (НСИ) се констатира, че миналата година е била най-силната за пазара на труда от началото на кризата. Броят на заетите се е увеличил с 50 500 спрямо 46 500 през 2014 г., а коефициентът на заетост се е покачил с 1,1% до 49,1%.
Паралелно с увеличената заетост в икономиката през 2015 г. се наблюдава намаление на безработицата – отчита се спад на броя на безработните със 79 400 през 2015 г. – най-големият до момента (откакто започва да се съставя статистиката за работната сила през 2003 г.). В края на октомври в бюрата по труда са регистрирани 258 223 безработни лица. Спрямо септември те нарастват с 2757 лица. На годишна база, в сравнение с октомври 2015 г. безработните са значително по-малко – с 54 692 лица, а спрямо края на декември 2015 г. намалението е със 70 698 лица. Очакванията на ЕК за безработицата в България през тази година бяха намалени до 8,1%. Предишната прогноза беше безработицата да достигне 8,6%
По данни на Агенцията по заетостта (15) свободните работни места са 16 992 към 24 март 2016 г. Към 19 ноември 2016 г. има заявени 15 272 свободни работни места (приблизително на нивото на февруари).
Притеснителното е, че има няколко групи, които не участват в създаването на новата заетост, сред които са младежите на възраст 15–24 г. – при тях заетите намаляват с 9500 спрямо 2014 г., а коефициентът на заетост се смъква до 20,3% през 2015 г., спрямо 20,7% през предходната година. Равнището на доходите влияе демотивиращо и по отношение на икономическата активност на една голяма част от лицата в трудоспособна възраст и особено на младите хора, което обяснява и най-големия дял в ЕС на младежи в групата 15–24 г., които не са включени в образование, обучение или заетост.
В момента ключов проблем е нарастването на трайно безработните. Преобладаващата част от тях са от уязвимите групи, включително такива с ниски или без образование и квалификация, представители на маргинализирани етнически общности и др.
Големият въпрос, от който ще зависи подобряването на пазара на труда, е каква част от неизползвания човешки ресурс има търсените от работодателите качества, умения и образование, т.е. доколко тези хора са „продаваеми“ на трудовия пазар. Всяко бъдещо повишение на заетостта или намаление на безработицата и неактивността ще зависят именно от отговора на този въпрос.
Очертават се две крайно негативни тенденции – от една страна, увеличаване на броя на хората, които трайно живеят в бедност и социално изключване, а от друга – неоползотворяване на възможностите за икономически растеж и привличане на инвестиции поради липсата на работна сила с търсените от работодателите квалификации.
Очевидно има много какво още да желаем и по отношение на заплащане и социални придобивки, по отношение на заетостта (въпреки намаляващата в процентно отношение безработица). Необходимо е България да се възползва в по-голяма степен и от различните европейски програми за борба с безработицата и социалното изключване – напр. Програмата за младежка гаранция, подпомагаща хора до 25 години да получат предложение за работа, продължаване на образованието, чиракуване или стаж в рамките на 4 месеца, след като са останали без работа или са напуснали системата на формалното образование. Не особено стабилна мярка, но все пак даваща някакъв начален старт и възможност на младите хора. (В България, за разлика от някои европейски държави, нейната използваемост и резултатност не са високи).
Да се надяваме, че ако инициативата за Европейски младежки план (16) на Партията на европейските социалисти, един от елементите на който е осигуряване на устойчивост на Младежката гаранция – финансова, с още 20 милиарда до 2020 г., и възрастова – за хора до 30 години, успее да стане официална европейска политика, България ще съумее да я използва по-резултатно.
Дано политиците ни са способни да предложат и реализират такива политики, които да спрат нарастващите неравенства и социално изключване, водещи единствено до все по-голямо разделение в обществото.
Какво се случи с утвърждаването на върховенството на закона и правовата държава?
Несъмнено атрактивността на една страна се определя и от степента на сигурност и стабилност, качеството на правосъдието и вътрешния ред в страната. В този смисъл не можем да не се спрем и на т. нар. Механизъм на сътрудничество и проверка – МСП (CVM – Coordination and Verification Mechanism) (17). Неговото приложение за България и Румъния стартира с решение на Европейската комисия от 13 декември 2006 г. Целта му е да се извършва наблюдение и оценка (чрез шестмесечни доклади на Комисията до Европейския съвет и до Европейския парламент) относно напредъка по шест специфични за България и четири за Румъния показателя (benchmarks), отнесени към съдебната реформа, борбата с организираната престъпност и корупцията.
До третата година от членството ни, съгласно договора ни за присъединяване, можеха да бъдат задействани т.нар. предпазни механизми, които в областта на правосъдието можеха да се изразят в непризнаване решенията на българските съдилища и на европейските заповеди за арест, издавани от българска страна. Докладите по МСО се разполагат в пространството между политиката и правото, тъй като те адресират съвместната работа на правителството (в областта на противодействието на организираната престъпност и борбата с корупцията, както и съдебната реформа) и работата на съдебната власт.
Действията на механизма се изчерпват с публикуване на мониторинговите доклади, които имат изцяло констативен характер. Липсват ефективни форми на сътрудничество, които да подпомогнат както българските институции, така и самата комисия при формулиране на оценките.
Мониторинговите доклади все повече се превръщат в инструмент за вътрешнополитическо противопоставяне, а не за целите, за които е създаден и функционира Механизмът на сътрудничество и проверка. Общественото мнение е подвеждано поради политическите интерпретации на доклада, включително и степента на неговата критичност. След обявяването му следват редица произволни тълкувания на препоръките, които в крайна сметка не подпомагат изпълнението им, а по-скоро обслужват конюнктурни политически цели. Създават се и разделителни линии не само в политическия живот, но и в органите на съдебната власт.
Съществуват още редица проблеми около докладите:
• спорни са източниците на информация като основа за изводите и препоръките;
• много често българските институции дават разнопосочни сигнали и позиции по основни въпроси, които са предмет на мониторинга;
• на моменти препоръките в докладите по отделните показатели на Механизма се формулират твърде общо, понякога без да следват логически тези от предходния годишен доклад и с констатациите за тяхното изпълнение или неизпълнение;
• има забележки и по отношение на постоянния представител на ЕК по механизма Юри Тавание: „Моите, а и на колегите ми очаквания към г-н Юри Тавание са наличие на постоянен контакт с нас, за да може да получава необходимата информация за работата ни. Истината е, че контактът с постоянния съветник е само по време на периодичните мисии. Ако няма общо мероприятие, аз лично го виждам веднъж на четири месеца, но не и по други поводи“, коментира главният прокурор Сотир Цацаров на конференция срещу мониторинга на ЕК, проведена в Брюксел и инициирана от българските евродепутати от ГЕРБ, БСП И ДПС (декември 2015 г.).
Според бившия правосъден министър Христо Иванов обаче, протестите на българския политически елит срещу Механизма са опит да се заглушат фактите, идващи от Брюксел – за все по-голямо раздалечаване между България и Румъния, което според него върви не само по орбитата на извеждане на Румъния от механизма за наблюдение, но и по линия на задълбочаване на наблюдението върху България.
Несъмнено, това е механизъм, приеман за дискриминационен от българските политици. 78% от българските граждани обаче смятат, че Механизмът трябва да продължи да действа, показва тематично проучване на Евробарометър (18) по поръчка на Европейската комисия. Като сериозни проблеми пред страната се посочват корупцията (97%), недостатъци в съдебната система (96%) и организираната престъпност (96%). Като цяло, българите смятат, че Механизмът оказва положително влияние върху съдебната система (според 61%), борбата с организираната престъпност (54%) и корупцията (53%).
За българския политически елит особено нестимулиращо е, че напредъкът на страната ни не се отчита на база на постигнатите резултати, а се обвързва с други цели, като например влизането ни в Шенген.
Членство, многократно представяно ни като „вързано в кърпа“, тъй като страната ни е изпълнила всички технически критерии. В писмо от вътрешните министри на Франция и Германия до Европейската комисия бе заявено, че планираното за 1 януари 2011 г. присъединяване на България и Румъния би било „преждевременно“ заради констатираните от Комисията „недостатъци“ в областта на правосъдието и борбата срещу корупцията и организираната престъпност – недостатъци, които „могат да имат тежки последствия за вътрешната сигурност на ЕС заради влиянието, което биха могли да имат върху границата и върху достъпа до базите данни на Шенген“.
Впоследствие се появи и компромисната идея за поетапно членство – първо с въздушните, после с другите граници. В отговор Холандия постави условие за поне един, а след това за два последователни положителни доклада в областта „Правосъдие и вътрешен ред“, които да показват, че напредъкът в борбата срещу корупцията и организираната престъпност е необратим и подкрепен с убедителни факти.
Каква е ситуацията в момента по отношение на препоръките на Механизма за сътрудничество и оценка, което несъмнено има отношение и към други процеси:
• приети бяха изменения на Конституцията като част от съдебната реформа, но е необходимо Стратегията за съдебна реформа да бъде подкрепена от управленски решения в редица области (напр. въвеждането на електронното правосъдие) и да бъдат направени законодателни промени в Закона за съдебната власт;
• необходимо е да се приеме нов Закон за борба с корупцията в съответствие с антикорупционната стратегия, предвиждащ създаването на единен орган с независим мандат за борба с корупцията по високите етажи. Очаква се заради краткия срок до края на мандата на това Народно събрание и вътрешното противопоставяне между партиите и вторият вариант на Закона да претърпи неуспех;
• важно е да се осигури бързото създаване на Национално бюро за борба с корупцията и да се предоставят необходимите ресурси;
• необходима е по-дълбока реформа на Прокуратурата поради продължаващата липса на солидни конкретни резултати по дела за корупция по високите етажи на властта и организираната престъпност;
• през 2015 г. бе създадено междуведомствено звено към Софийска градска прокуратура за разследване и наказателно преследване на корупцията по високите етажи на властта. Но за съжаление са необходими още много действия, които да доведат до ефективни резултати и да убедят в прозрачността и безпристрастността на българските правораздавателни институции;
• и не на последно място – борба с организираната престъпност. Каква е официалната статистика: за 2015 г. са приключили делата за
31 511 извършени престъпления (19) (тук делата не се делят на леки, тежки, битови или организирана престъпност). Делата за 14 296 от тях са завършили с ефективно осъждане, за 12 127 – с условно осъждане, за 832 – с оправдаване, за 65 – с прекратяване, и за 4191 – с освобождаване от наказание. С осъдителни присъди (ефективни и условни) са приключили делата за 26 423 извършени престъпления, което е с 8,5% по-малко в сравнение с 2014 година.
• през 2014 г. са приключили делата за 34 182 извършени престъпления, като в сравнение с 2013 г. намаляват с 6.6%. През 2013 г. с осъдителна присъда са приключили делата за 31 399 извършени престъпления, което е с 8.3% по-малко в сравнение с 2012 г.;
• за съжаление делата, свързани с тежката организирана престъпност, продължават да бъдат възпрепятствани от сложни разпоредби и формални наказателни процедури. Липсват и солидни резултати в постановяването на окончателни съдебни решения. България измени през 2012 г. Закона за отнемане на имущество, придобито от престъпна дейност. Установени са редица проблеми, за чието отстраняване са необходими законодателни промени.
Отиващото си българско правителство възприе подхода, че България е готова за членството в Шенген, независимо от тези препоръки и че въпросът трябва да се „отвърже“ от Механизма за сътрудничество и проверка в областта на правосъдието и вътрешния ред. Макар и да няма пряка нормативна обвързаност между Механизма и евентуалното членство на България в Шенгенското пространство, решението за влизането на страната ни се взима от Съвета на Европейския съюз, а държави като Холандия и Франция са давали недвусмислени сигнали, че техните политически елити възприемат като обвързани Механизма и Шенген по отношение на България и Румъния.
Междувременно премиерът Борисов през август в сливенското село Мечкарево заяви, че „Шенген в момента не е изгоден за България“, макар темата да продължавала „да стои“.
Несъмнено миграционната криза постави много въпроси не само за бъдещето на Шенген, но и на ЕС като цяло. Външните граници се пропукаха. Макар и временно, вътрешните граници започнаха да се затварят и да се възстановяват една по една. Силното нагнетяване на кризи предизвика редица съмнения. Също както Еврозоната, и Шенген може би ще оцелее, но не и с досегашните си правила, механизми, а може би и състав. И в двете зони вече са факт или предстоят сериозни промени. Но дали тази цел все още си заслужава същите енергия и усилия? Те ще ни бъдат необходими и в дискусията относно приемането на Механизъм за демокрация, принципите на правовата държава и основните права (20) за всички страни-членки, който да даде обективни критерии за оценка на демократичния процес и да замени Механизма за сътрудничество и проверка (макар и ползващ в голяма степен неговите постановки).
С поглед в бъдещето
Едно от най-съществените предизвикателства, но в същото време и възможност за българската външна политика, е предстоящото за България Председателството на Съвета на ЕС (21) през 2018 г. За това е необходим не само административен капацитет, но и да се създаде доверие у партньорите ни от Европейския съюз и извън него в способността на България да работи отговорно и конструктивно за интегриран и силен съюз.
Изместването на този период за страната ни с шест месеца наложи да се преосмислят подходът и начинът на осъществяване на общата координация на процеса. През май т. г. кабинетът създаде Национален механизъм за координация на подготовката на Председателството. С него бяха регламентирани основните направления и отговорните за тях координатори от правителството. В началото на септември премиерът Борисов пое от вицепремиера Меглена Кунева поста национален координатор по подготовката.
През ноември се прие нов план за подготовка поради изместването на периода на провеждане и въведените промени в националния координационен механизъм. В плана са обособени осем части: екип на Председателството; логистика; инфраструктура и сграден фонд; сигурност; финансиране; комуникационна стратегия; културна програма и приоритети и програма на Председателството. Целият екип за Председателството ще е от 1200 души.
Промяната на датата още повече ще затрудни подготовката на процеса, която и без това изостава драстично. Още през април от доклад на вицепремиера Кунева пред Министерския съвет стана ясно, че приготовленията значително изостават от графика, чиновниците не знаят английски език и обучението им се бави. Особено притеснителен е фактът, че Кунева тогава обяви, че България дори още няма визия как ще изглежда Председателството. Нямаше и централизирано звено за подготовката. В началото на май все пак кабинетът създаде Националния център по подготовката и провеждането на Председателството, който все още не е окомплектован и не работи на пълни обороти.
Дълго време основната активност на ангажираните в процеса беше да търсят сграда за мероприятията по Председателството, да планират ремонта на НДК, за който поне вече има обявена обществена поръчка, да уточняват логистиката и правят разчети колко ще струва на България Председателството. Този въпрос отне също необяснимо дълго време. Към момента се говори за около 150 милиона лева, по думите на директора на Центъра за подготовката на Председателството Любомир Иванов (22).
Едва на 12 септември 2016 г., на пресконференция на Меглена Кунева с Любомир Иванов, чухме и официално какви ще бъдат приоритетите на българското председателство: мигрантската криза, икономическият растеж и общият енергиен пазар. Нещо недопустимо, като се има предвид ограниченото време, с което българската държава разполага, за да се подготви.
Говореше се и за отказ от поемане на Председателството поради липсата на подготвеност – факт достатъчно срамен за страна, която претендира да бъде пазител на европейската солидарност и съвместно носене на отговорност за развитието на европейския проект.
България изпитва сериозна необходимост от повишаване на координацията и комплексност при изработване на националните позиции, така че изцяло да се преодолее бюрократичният ведомствен подход. Това обаче ще бъде усложнено и с оглед политическата нестабилност в страната ни.
Въпреки това, необходим елемент от цялостната визия на едно ефективно Председателство е да се демонстрира стабилност във външнополитическите ориентири на страната, независимо от вътрешните кризи. За целта е важно:
• засилване на единодействието и подобряване съгласуването на национални позиции по ключови за страната въпроси. Своевременно изработване на позиции по актуални теми. Публичен дебат при формирането им;
• повишаване на информираността на българското общество по стратегически и актуални въпроси;
• поставяне на акцент върху систематичното сътрудничество (и на експертно ниво), търсене на съгласувани позиции и координирани действия с други държави-членки на ЕС;
• увеличаване на възможностите ни за налагане на мнения и позиции по конкретни въпроси;
• по-високо и качествено представителство в институциите и политиките на Европейския съюз;
• активизиране на присъствие в региона на Западните Балкани и на източните държави и др.
За да може страната да се възползва от възможностите на европейското членство и благоприятните предпоставки да бъдат изпълнени с реално съдържание, е необходимо оптимално участие в механизма на вземане на решения в ЕС. Този механизъм непрекъснато се усложнява и изисква ясни национални приоритети, мобилизация и концентрация на ресурсите във възловите направления.
За десет години членство България спечели много, постигна редица положителни ефекти като част от клуба на европейските споделени ценности. За съжаление обаче не се възползвахме в достатъчна степен от членството си, за да изведем дългосрочна визия за развитието на страната и да проведем реформи за справяне със структурните проблеми в стопанството ни.
Корупцията по високите етажи доведе и до т.нар. клиентелна демокрация, изключително нездравословна за нова демокрация като българската. Политиците сякаш не са отговорни пред избирателите си, а пред олигархични кръгове и представители на сенчестия бизнес.
При изчезваща средна класа и огромен процент хора на ръба на бедността като че ли няма кой да гарантира стабилността на демократичния процес. Хората не виждат в съвременната българска политика средство и гарант за реализиране на благосъстояние – собственото им и на държавата. Сблъсъкът с все по-радикални антисистемни проявления и протестни реакции е и ще бъде доста чест наш спътник, докато не се справим с икономическите неравенства и диспропорции.
Изправени сме и пред сериозния риск част от положените досега усилия за борба срещу корупцията и сивата икономика да се преустановят в периода на политическа криза. Това несъмнено може да доведе до нарушаване на тенденцията на икономически растеж на страната, който скоро беше потвърден от ЕК.
Остава ни надеждата, че политическият ни елит ще надрасне бързо последствията от тази поредна „криза на младостта“ и ще заработи градивно за европейското ни бъдеще и като степен на развитие, и като възможност за влияние в европейския контекст.
Бележки
(1) http://www.prosperity.com/rankings Държавите се оценяват по 7 критерия – качество на икономиката, управление, достъп до образование, здравеопазване, лична свобода, социален капитал и околна среда.
(2) Има за цел да отговори на въпроса до каква степен страните членки от Централна и Източна Европа са настигнали старите страни-членки в 4 категории: икономика, качество на живот, демокрация, управление.
(3) http://www.transparency.org/cpi2015#results-table
(4) Национално представително изследване на общественото мнение, проведено от институт „Отворено общество“, 2015.
(5) https://rctrend.bg/project/геополитически-нагласи-на-българите/
(6) „Фондовете на ЕС. Оценка на макроикономическото въздействие от изпълнението на програмите, съфинансирани със средства от ЕС”, Министерство на финансите, септември 2016.
(7) За целите на анализа под усвоени средства от ЕС се разбира онази част от изплатените на крайните получатели помощна сума, която е възстановима от ЕК по смисъла на съответните регламенти на ЕС.
(8) ИСУН.
(9) ИСУН.
(10) Препоръките на ЕК за програмен период 2014–2020 г. към България са инвестициите, финансирани със средства от СФ, да не се насочват в твърде много области и да се засили регионалният подход.
(11) https://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan_en
(12) Според изследване на Евростат за доходите и жизнения стандарт 43.6% от българите живеят в материални лишения.
(13) През третото тримесечие на 2016 г. средната брутна месечна работна заплата в България намалява с 0.5% спрямо второто тримесечие на 2016 г. и достига 941 лева.
(14) http://news.bnt.bg/bg/a/nsts-obszhda-byudzhet-2017
(15) https://www.az.government.bg/bg/ejobs/view_prl/
(16) Инициатива, състояща се от 4 основни искания: 1.Увеличаване на средставата за Младежка гаранция на 20 млрд. евро до 2020 г.; 2. Европейски културен чек – ваучер с определена сума, чрез която младите хора да имат достъп до култура; 3.Разширяване обхвата на програма „Еразъм +“ и към средното училище; 4. Въвеждане на Детска гаранция с цел достъпно здравеопазване и всички необходими на децата грижи .
(17) COMMISSION DECISIONof 13/XII/2006 establishing a mechanism for cooperation and verification of progress in Bulgaria to address specific benchmarks in the areas of judicial reform and the fight against corruption and organised crime. Brussels, 13/XII/2006 C (2006) 6570 final.
(18) http://nasoki.bg/bg/komentari-analizi/16-komentari-analizi/1591-eurobarometer-jan
(19) http://www.nsi.bg/bg/content/3816/
(20)http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-575.321+01+DOC+PDF+V0//BG&language=BG
(21) http://www.eu2018bg.bg/
(22) https://www.24chasa.bg/mnenia/article/5716746
Източници:
http://ec.europa.eu/eurostat
http://www.europarl.bg/bg/eu_information/eurobarometer.html
http://www.nsi.bg
Фондовете на ЕС. Оценка на макроикономическото въздействие от изпълнението на програмите, съфинансирани със средства от ЕС, Министерство на финансите, септември 2016
Кънева, А., Проблеми при усвояване на средствата от структурните фондове на Европейския съюз в България, сп. Икономически и социални алтернативи, бр. 1, 2015.
