Любомир Кючуков е дипломат от кариерата. Заместник-министър на външните работи (2005-2009 г.) и посланик в Лондон (2009-2012 г.). От 2012 г. е директор на Института за икономика и международни отношения.
В историята на ЕС досега никое председателство не е било определено като неуспешно. Очевидно така ще бъде и с българското. Добре би било, ако освен това то бъде и запомнено – като позитивно и съдържателно.
В Европейския съюз отдавна се е утвърдило убеждението, че страните членки разбират как реално функционират европейските институции и механизми едва след като преминат през първото си председателство на Съвета на ЕС. На България това упражнение тепърва предстои – при това в ключов за ЕС период, когато той е разтърсван от натрупали се кризи и на фона на разгърналия се дебат за неговото бъдеще.
Европейските досиета
Стандартно над деветдесет процента от тематичната програма на всяко председателство са т.нар „европейски досиета“. Иначе казано – тези въпроси и проблеми, които очертават процеси на развитие и се намират постоянно или дългосрочно в дневния ред на ЕС и чието обсъждане и решаване надхвърля времевите рамки на едно председателство. На практика те „прехождат“ от председателство към председателство, като вариациите се свеждат основно до тяхното вътрешно подреждане с извеждане на по-преден план на дадени теми, съобразно международната политическа динамика или интереса и капацитета на страната, председателстваща Съвета на ЕС. Като дори и тук е налице достатъчно висока степен на предопределеност, доколкото предварително протича процес на съгласуване в рамките на триото с останалите две държави от него, а това означава необходимост от консенсус, правещи още по-трудни евентуалните по-сериозни промени.
На практика както финализираната през юни т.г. програма на тройката (Естония, България, Австрия) (1), така и самата програма на българското председателство отразяват точно този подход. Като България избра да подреди общите теми в рамките на своя шестмесечен период под мотото „Консенсус, конкурентоспособност, кохезия“ (2).
От гледна точка на българските интереси тук си струва да се обърне по-специално внимание на проблема с кохезията. От една страна, това е тема на сериозен и нееднозначен дебат в рамките на самия ЕС, от друга – тя е изключително важна за България.
В рамките на своите виждания и интереси за бъдещата посока на развитие на ЕС редица държави, основно от Западна Европа, предлагат сериозен отход от конвергентната политика на ЕС, респективно намаляване или дори преформатиране на нейния ключов инструмент – Кохезионния фонд. Това се вписва в общата тенденция, залегнала в концепцията за Европа на различните скорости, която не просто предполага като резултат оформянето на достатъчно ясно разграничими ядро (със свое институционално обособяване) и периферия на ЕС, но и отстъпление от такъв базисен принцип на ЕС, какъвто е този на солидарността. Това е резултат както от нежеланието на по-богатите страни да плащат цената на кризата, така и от натрупването на допълнителни проблеми вследствие на бежанската криза и мигрантската вълна и от отказа на редица източноевропейски страни да поемат по-съществен дял в справянето с тях.
От своя страна това ще доведе до по-нататъшно разтваряне на ножицата между по-развитите и по-слабо развитите страни и региони на континента, като създава допълнително напрежение по-осите „Север-Юг“ (традиционното разграничение за съюза преди голямото разширение в началото на века) и „Изток-Запад“ (очертаващи се все по-засилени разминавания в подходите по тази линия на съприкосновение).
България (подкрепена впоследствие от Румъния и Литва) вече спечели една битка в този спор, отстоявайки чрез президента Радев включването в Римската декларация по случай 60-годишнината на „развитието на икономическия и социален прогрес, както и кохезията и конвергенцията“ (3) в Римския дневен ред, т.е. стратегията за действието на ЕС през следващия десетгодишен период. Което обаче съвсем не означава, че и занапред тази политика няма да бъде подложена на постепенна ерозия. Още повече че напускането на Обединеното кралство ще създаде, от една страна, условия за по-единен и по-солидарен ЕС, но от друга – ще доведе до изменения в бюджета на Съюза: както по отношение на количествените параметри, така и при неговото разпределяне.
Същевременно българската страна също има своите ангажименти, за да аргументира съхраняването на конвергентната програма и да докаже ефективността при използването на кохезионните средства: на първо място – да убеди обществеността в страната и европейските партньори, че за България еврофондовете не са просто пари, а политики и инструмент за тяхната реализация.
Българските приоритети
Това, което остава извън европейските досиета, е възможността на всяка страна-председател да предложи в дневния ред на Съюза свой приоритет, който обаче трябва да е достатъчно значим за целия ЕС и който да получи важно място в общоевропейски план. Не всички страни го правят, някои предпочитат да се ограничат в рамките на едно техническо председателство вместо да преследват политически цели. Други обаче постигат сериозни резултати, определяйки стратегически посоки за развитието на ЕС в дългосрочен план.
Такова председателство например беше гръцкото през 2003 г., постигнало приемането на т.нар. Солунски дневен ред на ЕС. Той очерта политиката на разширяване на Съюза в Югоизточна Европа, довела до приемането включително и на България в ЕС.
Същото важи и за френското председателство през 2008 г., приключило със създаването на Средиземноморския съюз – широка платформа за сътрудничество на 43 страни: 28 членки на ЕС и 15 страни от региона на Средиземноморието.
Впрочем, това става възможно, защото е предхождано от инициирането на Барселонския процес по време на испанското председателство през 1995 г., поставил Средиземно море като приоритет на европейската политика. Което пък от своя страна доказва, че координация и приемственост в приоритетите на две страни-председателки може да доведе до сериозен практически резултат. Нещо, което би могло да послужи като позитивен пример за българското и румънското председателство.
Изхождайки от своите интереси, България можеше да предложи два възможни външнополитическите приоритета – Югоизточна Европа, респективно Западните Балкани, или Черноморския регион. От тази гледна точка изборът на Западните Балкани като основен приоритет на българското председателство изглежда достатъчно логичен. Още повече че до голяма степен той попадна в руслото на (а донякъде бе и предпоставен от) нарастващите притеснения в ЕС и НАТО за сигурността и стабилността на полуострова и евентуалното му използване като терен за геополитическо противопоставяне.
Проблемът е обаче, че Западните Балкани се мислят единствено като теми за дебат (така най-често се реферира към проблема и в публичните изказвания на водещи представители на правителството). А само по себе си определянето на тема не означава наличието на позиция. А приоритет, който не е защитен с политики, очертаващи ясни цели, инструменти, механизми и търсени конкретни практически резултати, си остава просто етикет. И именно отсъствието на съдържание е това, което кара „приоритетът Западни Балкани“ да изглежда политически недостатъчно добре подплатен.
Трябва да се отчете, че постепенно в политическото говорене от страна на правителството по темата се наблюдава не само усвояване на утвърдената лексика, но и постепенното ѝ обрастване със съдържателни елементи. Но ако не желае това да остане епизод и ако реално иска да бъде сериозен регионален играч, българската външнополитическа активност не трябва да се ограничава с хоризонта на българското председателство и да приключи на 30 юни 2018 г.
През последните седем-осем години България практически абдикира от ролята си на активен фактор в Югоизточна Европа. Активността до голяма степен бе подчинена на конюнктурата и събитийността, като се осъществяваха срещи и посещения, но не се провеждаха политики.
Двустранните отношения следваха политическата динамика, а не генерираха процеси и не се водеха от дългосрочни интереси (например активизирането на диалога с Гърция в повечето случаи бе резултат от периодичните стачки на селскостопанските работници там и затварянето на границата, а с Турция отношенията бяха сведени единствено до бежанския проблем, изоставяйки на заден план всички останали двустранни въпроси, което даваше възможност на турската страна да диктува както тяхната динамика, така и дневния им ред, лишавайки същевременно България от инструменти за маневриране и балансиране, каквито евентуално би дало активизиране например на дейността на Комисията по нерешените въпроси между двете страни).
В многостранен план България осъществи едно много бледо председателство на Процеса за сътрудничество в Югоизточна Европа (основният регионален формат) през 2015–2016 г. Тя не просто не предложи и не реализира свои виждания за регионалното сътрудничество, но и не успя да организира регионален дебат за търсене на общи решения на бежанската криза, която беше в разгара си по това време. Всичко това на фона на свръхактивността по темата на централноевропейските страни и Вишеградската четворка и непрестанните инициативи от тяхна страна по проблема. А Балканите са първа, макар и транзитна дестинация на мигрантските маршрути и практически всички страни от региона се сблъскват с еднотипни проблеми, което налагаше съгласуване на позициите и търсене на съвместни подходи – включително и в посока ЕС.
Доколко България ще успее в рамките на своето председателство действително да даде тласък на позитивни процеси на Балканите до голяма степен ще зависи от амбициозността на целите, които си поставя. Сигурността на региона, а и стабилността на цяла Европа, налагат следването на една дългосрочна линия, която да не позволи превръщането на региона в бяло поле на европейската карта, а да прехвърли процеса на присъединяване от рутинното отваряне и затваряне на преговорни глави в руслото на стратегическите решения. В практически план това би означавало изработването на една пътна карта за страните от Западните Балкани за присъединяване към ЕС – отчитайки както спецификата на отделните страни, така и всички трудности и проблеми, пред които този процес ще бъде изправен. И вътре в рамките на самия ЕС, и при покриване на критериите за членство от страна на държавите-кандидатки. С ясни критерии и без да създава излишни илюзии, но и с потвърдени ангажименти от страна на ЕС. Защото в крайна сметка реалният избор на ЕС по отношение на Балканите се свежда до алтернативата еврочленство или национализми. С всички произтичащи от това рискове за цяла Европа.
Вторият логичен и възможен избор за приоритет на българското председателство бе Черноморският регион. В публичното пространство бе лансирана такава идея (4) и се състояха няколко дебата по въпроса. ЕС има своя стратегия за Средиземноморския и Балтийския регион с разгърнати форми и утвърдена мрежа на сътрудничества, включително и с Русия, но няма такава за Черно море.
Вследствие на присъединяването на България и Румъния към ЕС беше направен опит да се формулират подходите на Съюза спрямо региона, като през 2008 г. по инициатива на двете страни и Германия бе приета Черноморската синергия за развитие на сътрудничеството в региона. Като цяло обаче инициативата бе твърде скромна като амбиции и финансиране, а впоследствие стана жертва и на изострянето на отношенията на ЕС с Русия. Същевременно бе утвърдено и „Източното партньорство“, включващо на практика същите страни от постсъветското пространство, но вече без Русия, която е част от Синергията.
Всичко това налага по-високо ниво на ангажираност на ЕС с развитието на процесите в региона, деескалация на напрежението, постепенно намаляване на риска от директен сблъсък на НАТО и Русия, подобряване на цялостната среда за сигурност и разработка на своеобразна мрежа от мрежи за регионален диалог и сътрудничество. Реактивирането и надграждането на Черноморската синергия и превръщането ѝ в дългосрочна стратегия на ЕС за Черноморския регион можеше да бъде този инструмент, който да даде началото на един по-позитивен процес, финализиран чрез евентуалното приемане на черноморски дневен ред на ЕС. Като съществен елемент от този подход би следвало да се разглежда и предложението за създаване на Черноморски макрорегион на ЕС – по примера на вече съществуващите Балтийски, Дунавски, Адриатико-Йонийски и Алпийски региони (5).
В програмата на българското председателство действително фигурира раздел „Устойчив интегриран подход за Дунавския и Черноморския регион“ (6), но съдейки по обявените намерения на правителството, акцентът тук ще падне преди всичко върху екологията. Очевидно преценката е била, че предвид конфронтацията с Русия, както и множеството двустранни регионални проблеми и замразени конфликти, рискът от непостигане на заложени по-амбициозни цели за председателството е твърде висок.
Същевременно обаче се пропуска шансът да се търсят дебат и механизми за преобръщане на тенденцията, намаляване на конфронтацията и ангажиране на страните в диалог, който постепенно да намали рисковете за сигурността в региона и за България. Същевременно има достатъчно индикации за очакване, че Черноморският регион ще бъде в центъра на румънското председателство след година и половина, което създаваше възможност за стартиране на съгласуван процес по темата между двете страни, който да бъде иницииран от българска страна и финализиран от румънска.
Бъдещият ЕС
и мястото на България в него
Освен записаните в програмата на председателството приоритети, България ще има изключително сложната задача в неговите рамки да отстои своето виждане за бъдещето на ЕС. От което ще зависят и мястото и ролята на страната в този Съюз.
По време на българското председателство се очаква да се оформят контурите на бъдещата архитектура на ЕС след финализиране на дебата по въпроса. Който очевидно няма да бъде ограничен само в рамките на предложените от Европейската комисия пет сценария – самият председател на ЕК Юнкер в речта си „За състоянието на Съюза“ през септември т.г. обобщи свой, „шести сценарий“ (7). А това предполага България да проведе преди всичко своя вътрешен анализ и дебат и да формира национална позиция – не само по принцип, като заяви, че практическото осъществяване на идеята за Европа на различните скорости противоречи на интересите на страната (тук като че ли има достатъчно единомислие и на политическо, и на обществено равнище), а и по детайлите на преструктурирането на ЕС. В практически план това е свързано на първо място с въпроса за присъединяването на България към Шенгенското пространство и Еврозоната.
Днес Шенген е нещо повече от просто Шенген. Защото неучастието в него до голяма степен ще закрепи статуквото и ще предопредели едно дългосрочно периферно участие на страната в ЕС. И ако в рамките на следващите година и половина България и Румъния не успеят да станат членове на Шенген, това определено би бил сериозен неуспех.
Именно в рамките на по-общия дебат за бъдещето на Съюза се отваря тази времева възможност, която ще позволи на двете страни да артикулират при по-висока степен на чуваемост своите искания, преди да се присъединят към консенсуса по стратегическите решения. По тази причина и никой в Брюксел, Хага, Париж или Берлин няма интерес насила да тласка България и Румъния към една допълнителна консолидация с другите източноевропейски страни, което само ще направи още по-видим разломът между Изтока и Запада в ЕС.
Получаването на частичен достъп до шенгенската база данни само по себе си не решава проблема – както в практически работен план, така и по отношение на статута на двете страни. То не е достатъчно, за да осигури на България необходимите права и ресурс, за да изпълнява задълженията и ангажиментите си по опазването на външната граница на ЕС. Тук следва да се отчита и обстоятелството, че ЕК още през 2011 г. излезе със заключението, че страната е изпълнила всички технически изисквания за присъединяване към Шенген. И доколкото правилата трябва да важат за всички и да не се променят в движение, това прави допълнителните изисквания към страната ирелевантни.
Нещо повече, днешното отношение към присъединяването на България и Румъния към Шенген е достатъчно ясна индикация за проблемите, с които те ще сблъскат, ако Европа тръгне по пътя, обозначен като „който иска повече, прави повече“, защото очевидно не е достатъчно да искаш, нужно е освен това да те искат. Затова подкрепата за членство трябва да се осигури сега, до края на годината, когато много държавни ръководители посещават страната с цел съгласуване на позиции и подходи, а не по време на самото председателство, когато българските представители ще са ангажирани с общоевропейска координация (8).
По подобен начин стои и въпросът с присъединяването към Еврозоната. Има всички основания да се счита, че това ще бъде ядрото на бъдещия Европейски съюз. Очевиден е стремежът да се върви към по-нататъшно задълбочаване на интеграцията и предаване на функции на наднационални органи и структури – най-малкото за да може тя да функционира нормално. Най-далече отиващите идеи на френския президент Макрон за създаване на поста европейски министър на финансите, формиране на собствен бюджет на Еврозоната и обособяване на неин парламент (9), макар и посрещани нееднозначно в редица столици, постепенно започват да придобиват все по-голяма политическа тежест.
Нещо повече, в своята реч за състоянието на Съюза Юнкер дори разшири функциите на евентуалния нов евроминистър, добавяйки към финансите и икономиката (10). В политически план изглежда достатъчно очевидно, че неучастието на България в Еврозоната автоматично и дългосрочно ще отпрати страната в европейската периферия. Същевременно е необходим много сериозен и задълбочен експертен анализ за икономическите, финансовите и социалните последствия от приемането на еврото, за да могат да се неутрализират или минимизират евентуалните проблеми пред конкурентоспособността на българската икономика и покупателната способност на българското население.
Не на последно място – по време на българското председателство се очаква да се съсредоточи най-съществената (и най-трудна) част от преговорите за напускане на Европейския съюз от Обединеното кралство. И докато самите преговори са в ръцете на Еврокомисията, то позициите на ЕС и евентуалните договорености ще имат пряк ефект върху България в редица сфери. На първо място, това е споразумението за статута на българските (и другите европейски) граждани във Великобритания – по тази тема България има всички основания да координира позициите си с останалите източноевропейски страни.
Напускането на Великобритания създава сериозни предпоставки за реактивиране и интензифициране на работата по идеята за създаване на европейска система за сигурност – при това в достатъчно съкратени срокове. Оставайки единствената ядрена сила в Съюза, Франция вече даде заявка за водеща роля в тези процеси. България, от позицията си на страна в непосредствена близост с ключови зони на нестабилност и конфликти (Близкия изток със Сирия и Ирак; постсъветското пространство с Украйна и множеството замразени конфликти; Афганистан; квазидържавната компонента на „Ислямска държава“ на териториите на Ирак, Сирия, а вече и Либия) и в качеството си на външна граница на ЕС, посрещаща първа мигрантския и бежанския поток, би следвало да бъде една от най-активните участнички в дебата по въпроса – с достатъчно сериозно разработен експертен анализ и с необходимите политически аргументи.
Отсъствието на Обединеното кралство ще се отрази и върху дискусията за бъдещето на Еврозоната. Досега нейните позиции позволяваха на всички държави, които все още не членуват в нея, да получат необходимата по-добра защита на своите интереси и чуваемост на притесненията си – иначе казано, да не бъдат изолирани от дискусиите за развитието на Еврозоната, към която повечето желаят да се присъединят. Без Великобритания и при набиращите скорост идеи за нейно по-нататъшно институционализиране, България ще трябва да търси по-активно партньорства сред останалите страни членки, за да бъдат нейните аргументи част от този дебат.
В историята на ЕС досега няма председателство, което да е било определено като неуспешно. Очевидно така ще бъде и с българското. Добре би било, ако освен това то бъде и запомнено – като позитивно и съдържателно.
Бележки
(1) https://www.eu2017.ee/trio-programme.
(2) http://www.eu2018bg.bg/bg/view/podgotovka-na-bulgarskoto-predsedatelstvo/prioriteti%20/proekt-na-programa-na-republika-balgariya-za-predsedatelstvoto-na-saveta-na-evropeyskiya-sayuz-1-yanuari-30-yuni-2018-g.
(3) http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/25-rome-declaration/.
(4) Л. Кючуков, Б. Бенишева. Българският приоритет – черноморски дневен ред на ЕС,
в. „Труд“, 27 януари 2017 г.
(5) Г. Пирински. Черно море – европейски макрорегион?, в. „Дума“, 25 април 2016 г.
(6) http://www.eu2018bg.bg/bg/view/podgotovka-na-bulgarskoto-predsedatelstvo/prioriteti%20/proekt-na-programa-na-republika-balgariya-za-predsedatelstvoto-na-saveta-na-evropeyskiya-sayuz-1-yanuari-30-yuni-2018-g.
(7) http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm.
(8) Л. Кючуков, http://duma.bg/node/153523.
(9) http://www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/.
(10) http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_en.htm.
