ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА ПРЕД АКТИВНАТА ПОЛИТИКА НА ПАЗАРА НА ТРУДА В БЪЛГАРИЯ

Иван Кръстев е магистър по международни отношения от СУ „Св. Климент Охридски“ и магистър по финанси от УНСС. В периода 2007-2013 г. работи в Министерството на труда и социалната политика и Агенцията по заетостта по въпросите, свързани с управление на средствата от ЕС и политика на пазара на труда. От септември 2013 г. до август 2014 г. е заместник-министър на образованието и науката.

 Необходим е интегриран подход, който да изведе на преден план приоритетните действия с размера и източниците на финансиране за тяхната реализация

Свиването на работната сила е на първо място сред предизвикателствата пред развитието на пазара на труда у нас през 2017 г., според Специфичните препоръки за България, утвърдени от Съвета на ЕС през юли т.г. (1) Основната причина за това Съветът вижда в застаряването на населението и продължаващата емиграция.

Тези два фактора влияят негативно и на възрастовата и квалификационната структура на работната сила. Емигрантите са предимно млади хора, в трудоспособна възраст, с по-високо образование и квалификация, поради което по-лесно намират професионална реализация зад граница. Тези процеси почти изцяло са породени от ниските нива на доходите в България и липсата на социална сигурност, които имат крайно негативен ефект върху раждаемостта и стимулират масовата емиграция.

В Специфичните препоръки на Съвета изчерпателно са посочени и другите ключови предизвикателства пред развитието на пазара на труда в страната: висок дял на дълготрайната безработица и висока липса на активност, недостиг на умения или несъответствие между търсените и предлаганите умения, много млади хора, които не участват в никаква форма на заетост, образование или обучение, малък процент на заетост сред нискоквалифицираните лица.

Статистическите данни изцяло потвърждават тези констатации. Острата демографска криза, пред която е изправена страната, води до трайно намаляване на работната сила и трудовите резерви. Докато в средата на 2008 г. участниците в работната сила достигат 3,545 млн. души, през второто тримесечие на 2017 г. те са едва 3,304 млн. (2) Над 55% от лицата без работа са продължително безработни, от тях 65,7% са в това положение две и повече години.

Макар трайно безработните да намаляват в сравнение с предходните две години, делът им остава чувствително по-висок от този през 2008‒2010 г., когато въпреки кризата той варира между 43,1% и 50% (3). При младежите между 15 и 29 години има съществен спад на безработицата, но независимо от това България остава на челните места в ЕС (след Италия и Гърция) по дял на младите хора от 15 до 34-годишна възраст, които не са нито в заетост, нито в образование и обучение. По данни на Евростат у нас този показател е 22,8%, при средно 15,6% за всички държави-членки (4).

Тревожно висок остава броят на обезкуражените лица, които искат да работят, но са извън пазара на труда. По данни на НСИ за второто тримесечие на 2017 г. това са 115,6 хиляди души във възрастовата група 15‒64 години (5). Безработицата сред нискоквалифицираните лица е на крайно високи равнища – 15% при лицата с основно образование и 35,4% при лицата с начално и по-ниско образование, при едва 2,8% сред висшистите.

През последните две години равнището на безработица в страната плавно намалява. Към средата на 2017 г. то достига 6,8% (6) – според Агенцията по заетостта, и 6,3% (7)  – по данни от Наблюдението на работната сила, провеждано от НСИ. По-ниските нива, регистрирани от нацио­налната статистика, са индикатор за положителни тенденции. За същия период коефициентът на заетост във възрастовата група 15‒64 години нараства от 62,4% на 67,2% (8), но остава далеч от поставената национална цел от 76% към 2020 г.

Причините, които определят подобно развитие, са комплексни. Наред с умерения икономически растеж, който се отразява положително върху заетостта, съществуват и редица негативни фактори, свързани с динамиката на работната сила. Те ще имат негативни последици за цялостното развитие на икономиката и пазара на труда в България в средносрочен и дългосрочен план.

Задълбочаването на несъответствията между търсенето и предлагането на работна сила също е един от ключовите индикатори за наличие на

структурни дефицити
на пазара на труда

 По данни от Годишния доклад за 2016 г. на БАН „Икономическо развитие и политики в България: оценки и очаквания“ недостигът на работна сила (с определени квалификации) се превръща в ключов проблем за предприемачите. В някои сектори той ефективно препятства растежа и развитието. Търсенето на компютърни специалисти, например, надхвърля три пъти предлагането. Прогнозите на икономистите от БАН са, че ако сегашните тенденции се запазят, към 2030 г. недостигът на работна сила може да достигне 250‒440 хиляди души (9). Дори при сегашната пазарна конюнктура свободните работни места, обявени в Агенцията по заетостта, са едва около 10% от броя на регистрираните безработни, при намаляващ пазарен дял на обществената служба по заетостта – под 30%.

В този контекст предизвикателствата пред активната политика на пазара на труда не се изчерпват с мерките, които ограничават безработните количествено. В много по-голяма степен следва да се гарантира ефективното функциониране на пазара на труда, да се активират трудовите резерви и да се засилят инвестициите в човешкия капитал, по-конкретно в умения. Това е необходимо, за да се осигури баланс между търсенето и предлагането на работна сила, както и трайна интеграция на безработните, неактивните и обезкуражените лица. Подобни цели изискват по същество качествено нови приоритети в политиките и в начина на работа на Агенцията по заетостта като най-голям и единствен публичен посредник на пазара на труда.

Основна рамка на активната политика на пазара на труда е Националният план за действие по заетостта (НПДЗ). Той  се приема всяка година с решение на Министерския съвет. В Националния план за 2017 г. са формулирани пет основни приоритета, съобразени със Специфичните препоръки на Съвета на ЕС от предходната – 2016 г., които отговарят и на констатациите и препоръките за 2017 г., доколкото няма съществени промени в ситуацията на пазара на труда. Същевременно резултатите от изпълнението на активната политика остават пренебрежимо малки. Позитивните тенденции по отношение на безработицата и заетостта до голяма степен са обусловени от други фактори, като общия икономически растеж и свиването на абсолютния брой на участниците в работната сила.

Първата и основна причина за слабата ефективност на политиките в НПДЗ е

изключително малкият обхват
на предвидените програми и мерки

Средногодишният брой на създадените по плана работни места е едва 13 019. Това представлява под 5% от общия брой на регистрираните безработни към декември 2016 г. (10) и по-малко от 0,4% от работната сила на възраст между 15 и 64 години. С НПДЗ за 2017 г. е предвидена нова заетост за едва 11 874 работни места, включително нови договори на намалено и непълно работно време. Това е близо два пъти по-малко от средномесечния брой на заявени свободни работни места на първичния пазар на труда от началото на годината. Липсата на умения е основна пречка пред намирането на работа, а по данни от наблюдението на работната сила с основно и по-ниско образование са над 80 800 безработни лица. Въпреки това в НПДЗ е предвидено обучение на едва 11 241 лица, в т.ч. и заети. При подобни параметри е обективно невъзможно активната политика в България да има каквото и да било чувствително отражение върху заетостта, както в количествено, така и в качествено отношение.

Зад изключително малкия обхват на програмите и мерките по заетостта стои крайно ограниченото финансиране на НПДЗ през последните няколко години. От 2010 г. насам по националния план се залагат средства в размер на 73 милиона лева, независимо от конюнктурата и тенденциите на пазара на труда. Изключение прави само бюджетът за 2013 г.

Независимо че бюджетните кредити са изключително ограничени, те остават и частично усвоени. Така например за 2015 г. за активни мерки на пазара на труда са били утвърдени 73 млн. лв., извършени са разходи за едва 66,5 млн. лв., в т.ч. и 27,7 млн. лв. трансфери към министерства, ведомства и общини.

 Таблица 1: Бюджет на Националния план за действие по заетостта (НПДЗ), като дял от БВП  

 Данните показват, че за периода 2008‒2016 г. средствата за активна политика на пазара на труда като дял от БВП са намалели близо 3,5 пъти. Същевременно чувствително са повишени основните разходни тавани, които определят обхвата на програмите и мерките по НПДЗ. На първо място трябва да се отчете увеличението на минималната работна заплата (МРЗ) от 220 лв. през 2008 г. до 460 лв. през 2017 г. Основната част от средствата по НПДЗ (80,6% за текущата година) се разходват за субсидиране (изцяло или частично) на работни места на базата на МРЗ или минималния осигурителен доход (МОД). Така кумулативният ефект от намаляването на разходите за активна политика 2,6 пъти в номинално изражение и ръста на МРЗ с 209% води реално до петкратно намаление на възможностите
да се създават нови работни места по програми и мерки на НПДЗ. А има и редица други промени, които влияят пряко върху структурата на разходите, като увеличение на минималния осигурителен доход и на някои осигурителни плащания, увеличение с 1/3 на размера на стипендиите, изплащани на безработни за периода на обучение, съществено увеличение на ставките за професионално обучение, реализирано с финансиране по НПДЗ.

Друга основна причина, която води до по-слаба ефективност на НПДЗ, е запазването на голям брой програми и мерки за обучение и заетост с крайно ограничени бюджети. Поотделно те не могат да произведат чувствителни и устойчиви резултати, както по отношение на пазара като цяло, така и спрямо специфичните целеви групи, към които са насочени. Така например, в Националния план за 2017 г. са включени 20 програми и 27 мерки за обучение и заетост, както и 3 мерки за обучение на възрастни. За регионални програми за заетост са отделени 6 757 789 лева и се очаква да бъде осигурена работа на общо 1400 души.

Иначе казано, на всяка от 265-те общини в страната се падат средно по 25 500 лева. Същевременно по програмата за заетост и обучение на хора с трайни увреждания е предвидено през 2017 г. да се наемат едва 30 нови лица, а по тази за продължително безработните – едва 500 души. Останалите средства обезпечават плащанията по преходни договори. По отношение на мерките за обучение и заетост може да бъде отчетена известна приоритизация, но  предвидената по плана нова заетост за младежи до 29-годишна възраст е за едва 50 души, а на безработни лица над 50-годишна възраст – за 100.

И финансовите, и натуралните показатели по основните програми и мерки за обучение и заетост ясно показват, че НПДЗ за 2017 г. не е в състояние да даде адекватен отговор на целите и приоритетите, заложени в самия него. Нещо повече, при изразената тенденция за намаляване на безработицата и задълбочаващи се несъответствия между търсенето и предлагането на труд,  инвестициите в обучение и квалификация са крайно ограничени и биха имали пренебрежимо малък ефект спрямо реалните потребности.

Възможност да се стимулира пазарът на труда и да се компенсират дефицитите на програмите и мерките, реализирани със средства от държавния бюджет, дава

Европейският социален фонд

 За съжаление обаче, особено в периода 2009‒2013 г., голяма част от интервенциите по оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ (ОП РЧР), както за обучение и заетост, така и за социално включване на уязвимите групи, заместваха такива програми и мерки, за които ограниченото финансиране по линия на бюджета не беше достатъчно, което доведе до чувствително намаляване на добавената стойност от Кохезион­ната политика на ЕС за България в тази ѝ част. В тази връзка трябва да се отчетат и рисковете пред изпълнението на новата оперативна програма.

Към настоящия момент съществува опасност да се загубят част от средствата по Инициативата за младежка заетост, включени в бюджета на ОП РЧР. Опитът на Министерство на труда и социалната политика да ограничи този риск, като прехвърли част от финансирането по инициативата за изпълнение на финансови инструменти през „Фонд мениджър на финансови инструменти в България“, засега е по-скоро негативен.

Не на последно място, ефективното прилагане на активната политика на пазара на труда изисква и качествено да се подобри работата на обществената служба по заетостта, както и взаимодействието ѝ със службите за социално подпомагане. Това е  посочено и в Специфичните препоръки на Съвета на ЕС за 2017 г. Данните от наблюдението на работната сила показват, че едва 40% от безработните търсят или са търсили съдействие от Бюрата по труда, за да си намерят работа. Близо два пъти по-голям брой разчитат на контакти с роднини и познати (11).  Това показва ниско обществено доверие към обществения трудов посредник и е една от основните причини за неуспешното оползотворяване на средствата за активна политика на пазара на труда, както от държавния бюджет, така и от ОП „Развитие на човешките ресурси“.

Направеният анализ води до необходимостта от изцяло нов подход при планирането и изпълнението на активната политика на пазара на труда, включително:

– Още за следващата година по Националния план за действие по заетостта (НПДЗ) да бъдат осигурени средства в размер най-малко на 0,2% от БВП;

– Да се увеличат съществено средствата за осигуряване на заетост на продължително безработните лица и се реализират мерките, посочени в Препоръките на Съвета от 15 февруари 2016 г. относно интеграцията на дълготрайно безработните лица на пазара на труда (12);

– Да се увеличат средствата и да се промени подходът при финансирането на регионални програми за заетост с приоритет към общини и региони с по-висока безработица, каквото е и становището на Икономическия и социален съвет (13);

– Да се подкрепи балансираното регионално развитие чрез програми, доказали своята ефективност, като например проекта „Красива България“;

– Средствата от Европейския социален фонд да бъдат използвани на първо място за обучение и квалификация, като предпоставка за трайна интеграция на пазара на труда, както и за реализацията на иновативни и адаптирани спрямо нуждите на целевите групи и регио­ни дейности, за засилени инвестиции в социалната и солидарната икономика, насърчаване на самостоятелната стопанска дейност, стимулиране на трудовата мобилност в страната и целево субсидиране на работодателите за осигуряване на заетост на лица от уязвимите групи и/или в региони с по-висока безработица.

Ефективността на активната политика на пазара на труда зависи от ясното идентифициране на актуалните предизвикателства и формулиране на целите и приоритетите в съответствие с тях. От друга страна, е необходимо предвидените програми и мерки, както и ресурсите за тяхното изпълнение, да бъдат тясно обвързани с поставените цели и очакваните резултати.

В настоящия момент Националният план за действие по заетостта коректно описва предизвикателствата на пазара на труда и приоритетните действия за тяхното преодоляване. Паралелно с това липсва необходимото съответствие между така дефинираните потребности и заложените в плана мерки и средства. Необходим е интегриран подход при планирането на активната политика, който да изведе на преден план приоритетните действия с размера и източниците на финансиране за тяхната реализация. Само такъв подход би имал ефект спрямо структурните проблеми на пазара на труда и би гарантирал трайни резултати.

Бележки

(1) http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9284-2017-INIT/bg/pdf .

(2 )http://www.nsi.bg/bg/content/3994/работна-сила-и-коефициенти-на-икономическа-активност-национално-ниво-статистически.

(3) https://infostat.nsi.bg/infostat/pages/reports/result.jsf?x_2=1004.

(4) http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=edat_lfse_20&lang=en.

(5) http://www.nsi.bg/bg/content/4000/лица-извън-работната-сила-национално-ниво-статистически-райони.

(6) https://www.az.government.bg/bg/stats/view/2/223/.

(7) http://www.nsi.bg/bg/content/3998/безработни-лица-и-коефициенти-на-безработица-национално-ниво-статистически-райони.

(8) http://www.nsi.bg/bg/content/3996/заети-лица-и-коефициенти-на-заетост-национално-ниво-статистически-райони-области.

(9) https://www.iki.bas.bg/files/Doklad_2016_0.pdf.

(10) https://www.az.government.bg/bg/stats/view/2/202/.

(11) http://www.nsi.bg/bg/content/3998/безработни-лица-и-коефициенти-на-безработица-национално-ниво-статистически-райони.

(12) https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/9a0215df-d763-11e5-8fea-01aa75ed71a1/language-bg/format-PDFA1A.

(13) http://www.parliament.bg/pub/cW/20160722034217kip-656-32-3–22.07.2016-ISS.pdf.