Добрин Канев е доктор по философия, доцент в Нов български университет. Има многобройни публикации по проблемите на политическите институции, политическите партии, политическия мениджмънт в България, САЩ, Германия, Франция, Белгия и др.
Очертава се не намаляване, а реално увеличаване на бюджетните средства, но само за управляващите
4 юли 2019 г. се оказа лош ден за българската демокрация. Солидно мнозинство от настоящите народни представители подкрепи в една извънредна парламентарна процедура промяна в начина и размера на финансиране на политическите партии. Промяна, предложена от Министерския съвет и министър-председателя Борисов и договорена от ГЕРБ и ДПС. 119 депутати от ГЕРБ, ДПС, „Атака“ и „Воля“ на практика ликвидираха държавното съфинансиране на партиите, като го свиха от 11 лв. на 1 лв. за действителен глас, и същевременно отвориха вратата за практически неограничено финансиране на партиите от юридически лица – нещо, което досега действащият Закон за политическите партии не допускаше.
Първото, което трябва да се каже, е, че поради факта, че финансирането на партиите не е периферен, а ключов и много комплексен въпрос като обект на регулиране от страна на законодателя, никоя сериозна държава не подхожда прибързано, без продължителни и задълбочени дебати, дори при малки промени по отношение на партийните финанси, да не говорим за такова фундаментално преобръщане на практикувания модел. Това ни води до очевадния извод, че целта не е свързана с подобряване на законовите регулации, а с постигане на едностранни предимства за управляващите партии в навечерието на важни местни избори в страната.
Тази цел трудно може да бъде прикрита и с безбройните повтаряния на твърдението, че така е решил „суверенът“ на референдум преди близо три години. Ясно е, че резултатите от референдума не изискват подобни промени, а остават с консултативен характер. Ясно е, че срещу 2,5 милиона подкрепили стоят 4 милиона, които по един или друг начин не са подкрепили искането за 1 лев субсидия. Ясно е, че и в споменатия референдум се проявиха проблемите, съпътстващи често този начин на вземане на решение – свиване на „суверена“ само до една трета от избирателите, привързването му с други избори, което променя резултатите, характера на зададените въпроси, партийно-политическото използване на прекия вот.
Извършеният кардинален завой на практика представлява рязко отклонение от доминиращите модели в демократичния свят и поемане по път, от който отдавна са се отказали огромното мнозинство демократични държави. Той е също така и неглижиране на собствения ни опит, на нашите собствени поуки и законодателни изводи в хода на последните тридесет години.
Азбучна истина е, че политическите партии не могат да съществуват без пари. Парите са този ресурс, който позволява на партиите да преодолеят много дефицити и слабости в своята дейност. Предизборните кампании трябва да бъдат финансирани, а в съвременната медийна демокрация те стават все по-скъпи. Това се отнася и за цялостната дейност на партиите.
Демокрацията несъмнено има своята „цена“ и тя е сравнително висока. Признаването на партиите като основни и незаменими инструменти на демокрацията предполага техните разходи да се разглеждат като необходими разходи за нормалното функциониране на демократичната политическа система. За да могат успешно да изпълняват функциите си в политическата система и да осигуряват високо качество на демокрацията, партиите трябва да разполагат с достатъчно финанси.
Откъде партиите да вземат нужните им пари?
Има „пуристи“, които и днес продължават да твърдят, че партиите трябва да се задоволяват изключително с членския внос, който получават от членовете си. За нормалното си участие в политическия процес обаче партиите се нуждаят от стоки и услуги в много по-голям размер от това, което могат да им предоставят техните членове и привърженици. Средно в света членският внос формира само около 10 – 15 на сто от приходите на партиите. Не можем да очакваме нещо по-различно в България, където по правило партиите са с малък членски състав, а огромната част от населението изпитва финансови затруднения. При такива условия е очевидно, че с членски внос не могат да се решат значимите проблеми на партийното финансиране. Още първият публикуван официален отчет за финансите на политическите партии в България за 2001 г. показва, че около 14% от приходите им са от членски внос, като нещата не са се променили съществено и до днес. Напротив, появиха се големи партии като ГЕРБ, които в продължение на години практически не разчитат на членски внос.
Друга възможност на политическите партии да събират пари от собствени източници е партийната собственост, включително недвижима. Повечето партии в България (с някои изключения като ВМРО) не разполагат с такава собственост и разчитат на наети от държавата сгради и помещения.
Първият наш закон за политическите партии разрешаваше стопанска дейност на партиите като друг собствен източник на финансиране. Тази възможност, комбинирана първоначално с данъчни и финансови облекчения, доведе дотам, че в началото на 90-те години се създадоха масово фантомни партии, които се използваха преди всичко за прикритие на чисто стопанска дейност. Нещо повече, стана възможно чрез партии да се извършват контрабанда на цигари, алкохол и горива, фиктивен износ и пр. Трябваше да мине известно време, за да бъде премахната тази практика.
Очевидно е, че тези вътрешни възможности за финансиране на партиите са крайно недостатъчни за осигуряване на нормалната им дейност. А някои от тях са и проблемни в България. В този смисъл, както и в други държави, така и в нашата страна, политическите партии са принудени да се обърнат към външни източници за огромната част от необходимите им финанси. Външните източници на практика са два: частният сектор ‒
местен или чуждестранен, и държавата.
Рисковете на българския „отворен модел“
Нуждата от пари може да принуди (и както показва практиката, често принуждава) политиците да ги търсят на „финансовия пазар“. Затова не е чудно, че финансирането на политическите партии е една от областите, в които най-често се среща феноменът политическа корупция. Макар че тук на пръв поглед няма лично облагодетелстване, а се търси по-скоро осигуряване на по-изгодни позиции за собствената партия, подобна практика обикновено бързо дегенерира до тежко бреме, тегнещо върху цялата политическа система и подкопаващо нейната легитимност. Защото по този начин се разкрива възможност върху действията на партиите да влияе не волята на гражданите, а волята на финансово силни групи, както и възможност за неправомерно обогатяване на личности и групи. Силната зависимост или задлъжняването на партиите спрямо определени икономически субекти може да изведе властта от политическото пространство в посока на частното пространство – това на спонсорите или кредиторите, което представлява реална опасност за демократичния ред.
Политическата практика през последните десетилетия показа, че и в страните с най-добре функционираща демокрация периодично избухват корупционни скандали, свързани с частното финансиране на политическите партии и на предизборните кампании.
Затова и финансирането на партиите от частния сектор навсякъде по демократичния свят е подложено на сериозни регулации и ограничения от гледна точка както на размера, така и на характера на дарителите.
Както видяхме, от всички източници на финансиране най-проблематични от гледна точка на корупцията са даренията от частни лица и фирми. Около въпроса за даренията най-често са възниквали политически скандали в демократичните страни. Същевременно точно в тази област са и първите държавни регламентации (първият закон, който се опитва да въведе ограничения в това отношение, датира отпреди близо век и половина ‒ Corrupt and Illegal Practices Act във Великобритания от 1883 г.).
Една от причините са неизменно появяващите се практики на корупция, купуване на гласове и т.н. Именно в това отношение обаче мнозинството в българския парламент не видя никакви проблеми.
За разлика от огромното мнозинство демократични страни, където са въведени сериозни ограничения по отношение на дарителите, където в законодателствата точно се регламентират типовете дарители, от които партиите могат да получават и от които не могат да получават финансови средства, в България това вече няма да е така.
Всъщност проблемът с даренията лежи в техните мотиви. За външния наблюдател те по правило остават неясни. Това се отнася в много по-малка степен за относително скромните дарения на отделни граждани. Техните мотиви са по-разбираеми, а и чрез подобни дарения от множество хора очевидно не може да се очаква определено влияние върху партията или политика. При големите дарения обаче поначало не може да се избегне подозрението, че те се дават в очакване на ответни услуги.
Поради това най-често съществуват ограничения и забрани по отношение на даренията от юридически лица, от които ограничения и забрани българският парламент се отказа. Още повече че юридическите лица не участват на избори и не трябва да им се позволява да оказват влияние върху политическия процес. Забрана за дарения от юридически лица традиционно съществува в страни като Франция, Белгия, Люксембург. Такъв беше досега и случаят с България.
В повечето европейски държави съществуват ограничения и забрани и по отношение на даренията от чуждестранни държави и организации. Тази забрана остана в Закона за политическите партии, но с настоящите промени се появяват възможности за заобикалянето ѝ.
Един от ключовите въпроси във връзка с корупцията е въпросът за даренията от държавни фирми и организации. В повечето страни на ЕС съществуват забрани по отношение на даренията от държавни и общински фирми, както и от фирми с участие на публичния сектор. Забраната е или цялостна (най-ясно в страните със забрана на финансирането от всякакви юридически лица), или при някакъв праг на държавно участие. В Австрия например става дума за фирми с публичен дял над 25%, в Италия – над 20%, във Финландия – при контролен пакет на публичния сектор.
В България първият закон за партиите забраняваше даренията от учреждения, предприятия и организации. Вторият закон (2001 г.) се оказа „по-либерален“, като въведе забрана за финансиране само от предприятия с над 50% държавно или общинско участие и остави по-големи възможности за вторично държавно субсидиране на партиите, особено на управляващите партии. Това беше коригирано с третия закон за партиите, когато вече стана факт забраната за финансиране на партиите от юридически лица.
Сега тази забрана отпада изцяло и се отварят вратите за безконтролно изтичане на държавни средства към „правилните“ партии. Така става възможно държавното финансиране на партиите, практически ликвидирано като пряко съфинансиране от държавата, да нарасне безгранично като непряко финансиране, но да се насочва само към управляващите партии. Иронията е жестока – промените, обявени като рязко намаляване на насочените към партиите държавни средства, могат да доведат до възможно рязко нарастване на общата сума на държавните средства, изтичащи към партиите, но не към всички, а само към някои от тях.
В критичната си позиция по отношение на сегашните законодателни промени българският клон на „Прозрачност без граници“ с основание обръща внимание на това, че вече
става възможно невъзможното досега
финансиране на партиите от:
ü държавни и общински фирми и от фирми, в които държавата или общините имат дялово участие;
ü фирми, които са кандидати или изпълнители на обществени поръчки;
ü фирми, осъществяващи хазартна дейност;
ü фирми, работещи в сектори, които са силно регулирани от държавата (например, във финансовия сектор, производството и търговията с енергийни ресурси);
ü фирми концесионери, които имат договорни отношения с държавата или общините (включително концесии за добив на природни ресурси, експлоатация на плажни ивици, управление на инфраструктурни обекти и на обекти със стратегическо значение за страната);
ü регистрирани в страната фирми, в които акционерно участие имат чуждестранни юридически или чуждестранни физически лица (което влиза в противоречие с принципните забрани за финансиране от чуждестранни правителства, фирми и физически лица, предвидени в чл. 24 от Закона за политическите партии);
ü фирми, които са регистрирани в страната, но в които дялово участие имат други фирми, регистрирани в офшорни юрисдикции (1).
Този списък показва фундаменталния отказ от всякакви ограничения при частното финансиране на партиите, което трудно може да се срещне някъде из демократичния свят, включително и в необосновано споменавания като прототип американски модел. Очевидно и тук мотивът се свежда до получаване на огромни предимства за партиите, които контролират държавните фирми, обществените поръчки и други сфери на икономиката.
Това заключение се подсилва и от факта, че промените не предвиждат никакъв таван за тези дарения, така че всеки дарител може да отпуска неограничени финансови средства на предпочитана от него партия. Тук също се сблъскваме с тотално разминаване с европейската практика, доколкото в повечето страни, където се допуска тази форма на партийно финансиране, същевременно са въведени сериозни ограничения на допустимия размер на дарението. Така беше и в българското законодателство – например в Закона за партиите от 2001 г. е поставена граница от
30 000 лв. за дарения от едно и също физическо или юридическо лице. По сполучливото сравнение на екипа на „Прозрачност без граници“ сегашното решение означава, че „една партия може да получи 1 милион само от една фирма и да се превърне в частната партия на фирмата дарител; такава практика не е допустима дори в либералната политическа система на САЩ“ (2).
Както стана ясно, опасностите, произтичащи от изключително частното финансиране на партиите, са забелязани отдавна. Сред тях са попадането в силна зависимост от частни интереси и непрекъснатите опити за корупция. Като най-добър изход още през 1928 г.
бившият германски канцлер Густав Щреземан за пръв път поставя необичайния за това време въпрос за публично финансиране на партиите. Тази идея обаче е реализирана чак три десетилетия по-късно. Навлизането на държавата във финансирането на политическите партии стана факт, когато в практически всички западни демокрации се засили убеждението, че частното финансиране, от една страна, не е достатъчно за увеличената дейност на партиите, а от друга страна, води до поредица от корупционни скандали, които ерозират легитимностната база на демокрацията.
Изходът в лицето на държавното финансиране се появи за пръв път в началото на 50-те години в Германия, а след това и в Холандия с промени в данъчното законодателство, които допускат освобождаване от данъци на вноски и дарения за политическите партии. Тези първоначално спорадични и несвързани помежду си случаи на държавно финансиране към края на 60-те и през 70-те години доведоха до пробив в начините на финансиране на партиите и през следващите десетилетия се развиха в широкообхватна система на непряко и пряко държавно финансиране на политическите партии, която в различна форма и степен се практикува от всички европейски страни.
В първия Закон за партиите в България имаше неангажираща разпоредба, че източник на партийните финанси могат да бъдат и субсидии от държавния бюджет. В закона от 2001 г. тази възможност вече бе изрично включена и беше въведено държавното съфинансиране на партиите за тяхната цялостна дейност. Показателно е, че и шестте законопроекта, внесени тогава от народни представители от различните парламентарни групи, се обявяват за държавно финансиране на политическите партии. Това се оценява като положителна стъпка, даваща възможност да се избегнат част от рисковете на частното и смесеното финансиране, като в същото време се осигурят достатъчно финансови средства за нормалното функциониране на политическите партии.
Така че днес вече може съвсем определено да се твърди, че пълната независимост на партиите от държавата по отношение на финансирането нито е възможна, нито е желателна. Реално във всички европейски страни държавата се изявява и като финансист на партиите, независимо дали това става опосредствано чрез предметни услуги или субсидиране на парламентарната дейност, на политическото образование или на предизборната борба, или пък се прави като финансиране на общата дейност на
партиите. И в държави, които защитниците на сегашните промени представят като подходящ модел, като Швейцария, Малта, Холандия, Великобритания, съществува държавно финансиране – ако не пряко, то непряко чрез предоставяне на безплатно ефирно време в публичните медии, субсидии за парламентарната дейност, данъчни облекчения.
При това става дума за сериозно финансиране по различни канали. Подхвърляният у нас „пример“ с Германия, че там богатата държава давала 1 евро на глас, а в бедна България ‒ по 11 лева, изобщо не отговаря на истината. Освен тази сума на глас се отпускат допълнителни средства на база набраните от самата партия средства, а чрез близките до партиите фондации държавата предоставя общо около три пъти повече пари, отколкото на партиите (581 млн. евро през 2017 г.). Чрез тях обаче се извършват важни партийни дейности, като политическо образование, научна и аналитична работа, международна дейност. Други пътища за допълнително финансиране са формално отделените отпускани средства за парламентарната дейност, данъчните облекчения при дарения и членски внос.
Това, което българският парламент извърши ‒ връщането към практически чисто частно финансиране на партиите, като правило вече не е алтернатива по света. То се счита малко или повече за реликва на отминал индивидуализъм, която само прикрива факта, че подобно вливане на средства в партиите в последна сметка създава трудно контролируеми възможности за корупция.
От друга страна, проблеми с държавното финансиране на партиите могат да настъпят и настъпват, когато то превръща партиите в привилегировани клиенти на държавната хазна и ако големият дял на държавното финансиране на партиите ги прави „мързеливи“ и не ги стимулира да разширяват членския си състав и връзките си с обществото.
В тази връзка естествено има място една дискусия за оптималния размер на държавното съфинансиране на партиите у нас, която обаче така и не се състоя поради очевидното нежелание на мнозинството да отстъпва от предложението на министър-председателя си.
Защо не бива да подценяваме въпроса
за финансирането на партиите?
В хода на дискусиите имаше и мнения, че този въпрос не е важен, че е второстепенен, че раздухването му служи за параван на по-значими стъпки във вреда на гражданите. Ако обаче се вгледаме по-надълбоко от изглеждащия частен спор колко лева да отпуска държавата на партиите, ще видим, че тук се засягат много по-фундаментални нива на политическото ни устройство, като например възможността на българските граждани да влияят върху управлението, да осъществяват контрол над управляващите, да ги държат отговорни за техните решения. Проблемът се свежда не просто до едни или други пари за партиите, а до политически отговор на поне два ключови въпроса:
● Нужни ли са ни добре действащи политически партии?
● Нужна ли ни е жизнеспособна опозиция?
Оказва се, че в днешна България отговорите на тези въпроси далеч не са толкова самоочевидни, колкото би трябвало да бъдат. Защото решенията на парламента от 4 юли 2019 г. поставят под сериозно съмнение позитивния отговор на тези решаващи за народовластието въпроси.
Добре действащи политически партии са нужни, за да могат гражданите да осъществяват политическото си участие, да контролират властващите, да се упражнява народен суверенитет?
В съвременната представителна демокрация, която по правило е „демокрация на партиите“, партиите изпълняват функции, които са жизнено необходими за цялата политическа система. Партиите са структурите в политическата система, които единствено могат едновременно и да превърнат интересите и предпочитанията на гражданите в политически алтернативи, и да участват в тяхното реализиране. Те са механизмът за излъчване на политически лидери. Те структурират политическия дневен ред, формулират и осъществяват политики. Те формират правителства или пък, когато са в опозиция, поемат контролна роля спрямо управляващите.
И днес, колкото и да се твърди, че партиите „западат“, „загиват“, стават ненужни, липсват доказателства, че други възможни актьори (медии, граждански организации, шоу програми и пр.) могат да заместят партиите като основен стълб на демократичната политическа система. Тяхната цялостна роля не е по силите на други формирования или, ако такива групи, движения или организации се опитат да я вършат, рано или късно те се превръщат в партии, независимо от първоначалните им намерения.
Решаващата роля на партиите в нашия политически модел е закрепена и в конституцията (чл. 11), в която е постановено, че политическият живот в страната се основава на политическия плурализъм и че партиите съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите. В основния закон е предвидено участието в политическия процес единствено на политическите партии и забрана за сдруженията на гражданите, включително за синдикалните, да си поставят политически цели и да извършват политическа дейност, присъща само на политическите партии (чл. 12).
В този смисъл всяко действие, насочено срещу способността на партиите да изпълняват функциите си, се сблъсква с конституционно определената им роля. Подобно решение има и Конституционният съд от 2001 г.
Партиите са незаменими не само в ролята си на управляващи, но и в ролята си на опозиция. Като няма жизнени партии, няма и жизнена опозиция. А без жизнена опозиция няма народовластие!
А няма как да се прикрие фактът, че неотдавнашните решения на парламента за финансирането на партиите, както и моментът на тяхното приемане целят преди всичко нанасяне на удар върху опозицията и способността ѝ да участва успешно на предстоящите след броени месеци местни избори.
Но отдавна е доказано, че демокрацията, която не защитава малцинството (опозицията) спрямо волята на мнозинството, носи в себе си зародиша на „тоталитарна“ или „нелиберална“ демокрация, която може да доведе до разрушаване на основите на демократичната общност и до разкриване на пътя към безконтролно управление. Правата на опозицията са абсолютно необходими за откритостта и честността на демократичните процеси, а с това и за запазване на демократичния характер на политиката. Защото, ако дадено мнозинство, както прави сегашното, създава условия за неограничената си власт, за да се утвърди като „вечен победител“, тогава народовластието няма бъдеще. То живее от възможността малцинството да се превърне в мнозинство и обратно. Или, както казваше лорд Актън, най-сигурният признак, по който можем да разберем дали една страна е наистина свободна, е степента на сигурност, на която може да разчита малцинството.
Ако се върнем към конкретната тема, монополизирането на всички властови ресурси от страна на управляващите и съответно изключването на опозицията създава значително по-големи възможности за корупция, в т.ч. и за корупцията, свързана с финансирането на партиите. И може би трябва да припомним, че има и примери в европейски страни, където опозиционните партии са по-щедро подпомагани от държавата, за да се постигне една важна цел – относителна равнопоставеност на партиите във финансово отношение.
В заключение, крайният резултат от българския „открит модел“ на финансиране на партиите се очертава като потенциално увеличаване на бюджетните средства за политически партии в посока на безкрайност вместо намалението им на 1 лев, но увеличение само за управляващите и за онези партии, които управляващите харесват. Обезсилването на опозицията, от своя страна, е крачка към безконтролно управление в страната, което пък неизбежно ще означава, че българските граждани все по-малко ще могат да влияят върху решения, от които ще зависи техният живот и благосъстояние. Странното е, че мнозина от нашите съграждани не го разбират или смятат, че няма да се отнася точно за тях. А това е поредната самоизмама.
Бележки
(1) Вж. Позиция на Асоциация „Прозрачност без граници“ относно промените в Закона за държавния бюджет, регламентиращи финансирането на политическите партии, transparency.bg/wp-content/uploads/2019/07/Pozitsia_Zakon_Budget_Finansirane_Partii_TI-BG_5.07.2019.pdf
(2) Пак там.
