Ана Димитрова Ананиева e завършила право в Югозападния университет „Неофит Рилски“. Работила е като експерт в частния сектор, сътрудник към Антикорупционната комисия на НС и като съветник в кабинета на министър-председателя Сергей Станишев. Вече близо 10 години е заместник-директор на Агенцията за социално подпомагане в Министерството на труда и социалната политика с ресор ‒ закрила на децата.
През февруари 2021 г. защитава докторска дисертация на тема: „Конституционно-правна и законодателна защита на правата на децата“ и придобива научната степен „доктор по конституционно право“
ВЪВЕДЕНИЕ
Буржоазните революции преди повече от 200 години, които поставят основите на модерната конституционна държава, съсредоточават целите си, наред с всичко останало, върху правата на човека и гражданина. След френската Декларация за правата на човека и гражданина от 1789 г. унизените, оскърбените и безвластните тръгват от знаменитата максима: „Всички хора са свободни и равни по рождение“.
Оттогава и до днес цивилизованото човечество търси пътищата за материализация на красивата формула и ден след ден разработва комплекс от лични, политически, социално-икономически и културни права на човека. В този процес постепенно се очертават и правата на децата. Отначало те присъстват иманентно в понятието „всички хора“. Но още в една от първите френски конституции се появява първият кълн ‒ правото на децата на образование. Сто години по-късно, за чест на Третата българска държава, в Търновската конституция е провъзгласено правото на децата на всеобщо и безплатно образование. Може това право да не е родено на българска почва, но то показва, че строителите на нова България са осъзнали, още при изготвянето на първата ни конституция, че това право е един от най-съществените фактори за преодоляване на историческото закъснение.
Най-вече в периода между двете световни войни поникват и други кълнове на правата на децата. След катастрофата за човешките права във Втората световна война Европа изживява възраждане на конституционализма и на Изток, и на Запад. Най-вече в социалистическите конституции се провъзгласяват отговорностите на държавата „за майчинството и детството“, правото на всеобщо и безплатно образование, на достъпна здравна помощ за всички деца, правото на социално подпомагане и пр. В държави като ФРГ, които правят радикално преосмисляне на конституционните основания на държавата и обществото, материята за правата на децата заема самостоятелно място. В най-ново време, като резултат от Революцията на карамфилите, Португалия отива най-напред в конституционните решения.
Радикален тласък на конституционното и законодателното уреждане на правата на децата дава създаването на ООН, неговата Всеобща декларация за правата на човека, както и учредяването на Съвета на Европа и на Европейския съюз.
I. ИЗПРЕВАРВАЩАТА МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВНА РАЗРАБОТКА НА ПРАВАТА НА ДЕЦАТА
Трите посочени фактора ‒ ООН, Съвета на Европа и Европейският съюз ‒ действат еднопосочно и взаимно се допълват. Интензивните дебати, формирането на специализирани органи, голямото количество конвенции и декларации постепенно избистрят спецификата на правата на децата в сравнение с общите права на човека. Още в епохата на буржоазните революции правата на човека са отвоювани от намесата на държавата в личната и семейната сфера. Правата на децата, обаче, имат нужда от активната роля и отговорност на държавата, доколкото тази отговорност има своите непосредствени последици за развитието и напредъка на обществата.
Човешките права са продукт на големи социални и политически движения, чиято кулминация са революциите. Но децата не могат сами да защитят своите права. Дори само в този смисъл, а най-вече ‒ в интерес на преодоляване на катастрофалните последици от Втората световна война за най-невинните жертви ‒ децата, международната общност се обръща към тази материя и ден след ден изпреварва, но и стимулира националните решения. Сигурно в първоосновата на провъзгласените, а по-късно ‒ и разработени права на децата, е заложена и картината от музейната сбирка на концлагера от Бухенвалд, една от залите на която е препълнена от детски обувки.
Още чрез Всеобщата декларация за правата на човека от 1948 г. ООН поставя основите на по-нататъшната разработка. Нещо повече, през 1946 г. с решение на Общото събрание на ООН се създава Детски фонд на ООН за спешно подпомагане на децата, пострадали от Втората световна война (УНИЦЕФ). Тази организация постоянно разширява дейността си; днес тя има мрежа практически във всички държави членки на ООН, чрез която наблюдава дейността на правителствата по изпълнение на международните конвенции за правата на децата.
Материята има своето своеобразно обобщение в приетата през 1989 г., повече от 40 години по-късно, Конвенция за правата на децата, ратифицирана у нас от Великото народно събрание и влязла в сила на 3 юли 1991 г., само десет дни преди приемането и влизането в сила на новата Конституция. Тази Конвенция е най-цялостният документ по правата на децата, с основание оценявана като своего рода конституция. Тя съдържа и определение за „дете“ и за пръв път отделя децата като самостоятелни субекти на международното право и защита. Именно тя предвижда създаването на Комитет за защита на правата на детето. Към 1995 г. повече от 150 държави са ратифицирали международния акт.
Съветът на Евопа, като регионална междуправителствена организация, създадена през 1949 г., още в учредителния си Основен договор приема правата на човека за приоритет в дейността си. Този приоритет по-късно мотивира т.нар. трета кошница на Хелзинкския процес, който играе важна роля за намаляване на международното напрежение. Логично е първоначално фрагментарното, но по-късно все по-детайлно разработване на правата на децата именно в лоното на Съвета на Европа. Като синтез на всички приети актове през 2006 г. е приета програма „Да изградим Европа за и със децата“, а през 2011 г. Съветът на министрите към същата организация приема Стратегия за правата на децата и препоръчва на държавите да приемат свои национални стратегии.
Създаден първоначално като организация за икономическо сътрудничество, Европейският съюз постепено навлиза и в тази проблематика. Неговите институции приемат директиви по различни права, от които трябва да се отбележат документът на Европейската комисия „Специално място за децата във външните действия на ЕС“ и Насоките на ЕС за утвърждаване и защита на правата на децата.
Всички тези специализирани актове са ратифицирани от нашата страна, като се изключи Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие, добила популярност като „Истанбулската конвенция“, гласувана и от Европейския парламент, някои текстове на която влязоха в противоречие и с общественото мнение, и с нашата действаща Конституция.
Първоначално препоръчителни, но постепенно нормативно задължителни за държавите членки на съответните организации, международно-правните актове най-често стимулират националните правни системи. В нашите условия реакцията е бърза, понякога прибързана: и при оформяне на законодателството, и при реформите на структурата на държавната администрация чрез създаване на препоръчаните специализирани институции. Този процес заслужава специално внимание, тъй като е свързан и с коректността към международните документи, но и с ефективността на националните нормативни решения.
ІІ. КОНСТИТУЦИОННИТЕ ОТРАЖЕНИЯ –
ЕВРОПЕЙСКИ И СВЕТОВЕН ОПИТ
В контекста на възраждане и утвърждаване на европейската конституционна държава, въз основа на сравнителния анализ предимно на действащите конституции, може да се проследи процесът на конституционно отражение на международните актове в най-съществените им части, на онези принципни решения, които по същността си имат конституционен ранг. Именно на този фон може да се направи оценка и за постиженията, и за дефицитите в българската конституционна история, както и за материята за правата на децата в действащата Конституция от 1991 г.
Поднесени хронологично, конституциите разкриват трудния път до издигане на правата на децата на конституционно, т.е. върховно нормативно равнище. Във френската конституция от 1793 г. се появява първото конституционно решение, отнасящо се до децата: правото на образование. Единични са решенията от периода след Първата световна война. В Конституцията на Република Австрия от 1920 г. се съдържа социалното осигуряване на „майчинството, детската и младежката възраст“. Във Ваймарската конституция на Германия от 1919 г. са включени частично някои отговорности на държавата за правата на човека, включително и на децата. Трагичната съдба на тази мотивирана от Ваймарската република конституция, чието книжно тяло е разкъсано от Хитлер на трибуната на Райхстага на 22 март 1933г., е убедителен, за съжаление, по онова време ‒ неразбран сигнал за предстоящата катастрофа.
На вълната на възраждането на европейския конституционализъм след Втората световна война се появява и широк набор от икономически, социални, политически и културни права на човека, някои от които се отнасят непосредствено до децата (напр. равенството на децата, родени в брака, с децата, родени извън брака). Най-често новите конституционни решения имат международно-правна основа. Така например, Европейската социална харта съдържа изричното изискване „децата, младежите и жените в майчинство да имат право на специална закрила“, провъзгласено е правото на семейството „на социална, икономическа и правна защита“. Конвенцията на ООН за правата на децата от 1989 г. насочва към създаване на благоприятни условия за отглеждане и развитие на децата, т.е. към гаранциите за провъзгласените права чрез целенасочена икономическа и социална политика на държавите членки.
В прегледа на конституциите прави впечатление Основният закон на ФРГ от 1949 г. (допълнен и изменен след обединението), в който има отделна глава „Брак, семейство, деца“ с текстове за майчинството и детството, както и за гарантиране на равенството на децата, за отговорността на разведените или разделени родители на децата и пр. Новите конституции на Италианската република от 1947 г., на Петата френска република от 1958 г., на Япония от 1946 г. и др. следвоенни конституции носят не само радикалното отрицание на предишните авторитарни режими, но и търсенето на нови, съзвучни с реалностите на новото време режими. Следващата вълна идва 20 години по-късно. Тя включва: Гръцката конституция от 1975 г. (с изменения и допълнения от 1986 г.), Конституцията на Испания от 1978 г., на Република Португалия от 1976 г. (с изцяло нова редакция от 1989 г.) и др. Във всички тях и най-вече в новите им редакции се съдържа разгърната система от права и свободи, защита на семейството, на брака, майчинството и детството, правото на задължително и безплатно образование, изискването да се определи по законодателен път „възрастовата граница на наемния труд“ и да се осигури „закрила на труда на непълнолетните“ (Италия), появява се дори категорична забрана на детския труд (Япония).
За разлика от много други конституции, в испанската се съдържа текст (чл.12), според който: „Испанците стават пълнолетни на осемнадесет години“, макар че липсва вътрешното разграничение на двете групи (до 14 и от 14 до 18 години). Конституцията на Република Португалия, приета след Революцията на карамфилите и претърпяла нова редакция през 1989 г., разработва сравнително най-пълно принципа за равенството на децата, забраната за дикриминирането им, като при това са включени изрично осиновените, сираците и изоставените деца, правата и задълженията на родителите и пр. Интерес представлява специфичният превод на принципа за равенството на децата. Обучението „трябва да допринася за преодоляване на икономическите, социалните и културните неравенства, да подготвя гражданите за демократично участие в свободното общество и да развива взаимното разбирателство, толерантността и духа на солидарност“. Отделно в португалската конституция се урежда политиката за младежта, за нейното образование, професионална подготовка и култура, „специалната закрила на младите трудещи се“, на започващите за пръв път работа. Забранява се трудът на малолетните в училищна възраст, урежда се необходимостта от сътрудничество на държавата със семейството, училищата, сдруженията с културни цели.
Ако на фона на всички следвоенни конституции португалската отива най-далеч в отражението на международно-правните норми за правата на децата, Конституцията на Федерална република Бразилия от 1988 г. не само урежда в отделна глава „Семейството, детето, юношата и възрастният“, но и разработва понятия като „семейство“, „семейна общност“, „семейна единица“. Тя издига на конституционно равнище „тройната защита“ на децата: от семейството, държавата и обществото (чл. 227), определя на 14 години минималната възраст за постъпване на работа, изисква да се гарантира достъп на работещия юноша до училище, подчертава особеното положение на подрастващата личност при прилагане на мярка за лишаване от свобода, подчертава необходимостта от специализирани програми за младежи, приемащи наркотици, строги наказания за сексуална злоупотреба, насилие и експлоатация на децата и младежите, фискални стомули и субсидии за сираци, изоставени деца в приюти и пр. Освен традиционната конституционна защита на семейството от страна на държавата, в бразилската конституция има и нови моменти. Така в ал.3 на чл.226 се казва: „За целите на закрилата от страна на държавата здравият съюз между мъж и жена се признава за семейна общност; законът трябва да улеснява превръщането му в брак“. А в ал.4 на същия текст под „семейна единица“ се разбира също така „всяка общност, създадена от някой от родителите и неговите потомци“. Макар че тази материя се урежда най-често в Наказателния кодекс, в чл.228 на бразилската конституция тя е издигната на конституционно равнище: „Не носят наказателна отговорност лицата под осемнадесет години; те се подчиняват на специално законодателство“. В друга посока, но свързан с възпитанието на децата, е чл.229: „Родителите имат задължението да подпомагат, отглеждат и възпитават малолетните си деца; пълнолетните трябва да помагат и да се грижат за възрастните си родители или когато изпитват лишения и са болни“.
Сравнението между уредените в международните актове права на децата и техните конституционни отражения дава основание за оценката, че и до днес националните правни системи изостават от международното право. Във връзка с това си заслужава да се изведат от международните актове двете основни групи права на децата: личните, от една страна, и социалните, икономическите и културните, от друга, като се има предвид, че политически права се придобиват, като правило, с навършване на пълнолетие.
Личните права включват: правото на живот и изискването за най-строги наказания при отнемане на детски живот, правата на самоличност и лично достойнство, защитата от насилие и експлоатация, правата на децата при техни действия в конфликт със закона, забраната за дискриминация на децата поради възраст, произход и етническа принадлежност, правото на децата на контакт и с двамата родители, правото на издръжка от родителите, в т.ч. и от разделените родители, правото на социално подпомагане ‒ всеобщо и специфично при деца, лишени от семейна грижа, и при деца с увреждания, правата на децата ‒ мигранти.
Социалните, икономическите и културните права включват: създаване на условия за достоен живот на всяко дете, изграждането на инфраструктура от детски ясли и градини с цел постигне максимално обхващане на децата в предучилищно възпитание, развитие на алтернативна мрежа за децата без семейна грижа (осиновяване, приемни семейства, настаняване при роднини, центрове от семеен тип), социални домове за децата с увреждания с постоянна здравна помощ, право и задължение за всеобщо и безплатно образование до 16-годишна възраст (като общ международно-правен принцип, при наличието и на различни национални решения), специализирана и безплатна здравна помощ, в т.ч. във всяко училище и детско заведение, право на включване на децата в културни прояви, в спортна дейност, в клубове за развитие на способностите на децата.
III. БЪЛГАРСКИТЕ КОНСТИТУЦИОННИ РЕШЕНИЯ
Всичките четири български конституции (1879 г., 1947 г., 1971 г. и 1991 г.) съдържат, макар и в частичен или непълен вид, права на децата. Вече беше споменато правото на децата на образование в Търновската конституция. Интересно е, че то е включено още в руския проект за Органичен устав по предложение на проф. Градовски, но при обсъждането в Учредителното събрание се прави предложение за допълването му с определенията „задължително и безплатно“ и това допълнение е гласувано с бурни овации.
Социалистическите конституции, в контекста на общите социални и културни права, отделят специално внимание, освен на правото на образование, задължително до 16-годишна възраст на децата, и на отговорността на държавата „за майчинството и детството“, с което се мотивира постоянното финансово и друг род подпомагане на семействата с деца. В редица отношения тези решения изпреварват по-развити европейски държави. Проблемът е, че те се осъществяват на равнище, предопределено от социално-икономическото развитие, а отговорността на държавата не е достатъчно гарантирана срещу неправомерна намеса в суверенността на семейната грижа и обхвата на родителските задължения.
Правата, които имат непосредствено отношение към децата, са: правото на безплатна медицинска помощ и на подпомагане при отглеждане на дете, специалната грижа на държавата за майчинството (платен отпуск, социални плащания за децата, подпомагане на семействата в условия на бедност и др.), правото на безплатно образование във всички видове и степени учебни заведения (при липсата на частни учебни заведения не се налага уточнението в чл. 53, ал.2 на действащата Конституция, че „основното и средното образование в държавните и общинските училища е безплатно“), защита на брака и семейството и особената закрила и грижи на държавата, на стопанските и обществените организации за жената майка, особената закрила на младежта и пр. В Конституцията от 1971 г. правото на децата на образование има по-разгърната формулировка: „Основното образование е задължително. Държавата създава условия за осъществяване на всеобщо средно образование. Гражданите имат право на безплатно образование във всички видове и степени учебни заведения“. Но именно в тази конституция се съдържат и някои фрапантни противоречия. В нея е провъзгласено например правото на родителите да се грижат за отглеждането на децата, но и „за тяхното комунистическо възпитание“ (чл.39), докато чл.48 провъзгласява лична свобода и неприкосновеност, както и право на защита на всеки гражданин срещу незаконно вмешателство в личния му и семеен живот.
При всички налични противоречия, върху основата на двете социалистистически конституции е разработено обширно законодателство, което гарантира необходимите плащания за децата. Неграмотността като цяло е преодоляна, финансовото подпомагане на майките и децата е факт. На практика са създадени сравнително добри (при отчитане на степента на икономическо развитие на страната), до голяма степен равни условия за развитие на децата. В комплекс с общите социални завоевания може да се намери обяснение на факта, че в класациите на ПРООН по Индекса за човешко развитие на държавите членки на ООН, в навечерието на радикалната промяна от 1989 г. България стига до 29-о място от близо 200 държави.
Ако трите конституции следват прогресивния, но и недостатъчно зрял конституционен опит по света, а някои от тях са непосредствено отражение на Хартата на ООН за социалните, икономическите и културните права, до голяма степен е необяснимо защо действащата днес Четвърта конституция от 1991 г. едва ли не „замръзва“ на наследените решения. Трудно е да се приеме, че това явление е причинено от почти пълното съвпадение по време ‒ всеобхватната Конвенция на ООН за правата на децата е ратифицирана от Великото народно събрание само 10 дни преди влизането в сила на новата ни Конституция. Преди това, в продължение на четири десетилетия правата на децата се уреждат в актове и по трите линии: на ООН, на Съвета на Европа и на Европейския съюз. Всички тези актове са ратифицирани от българската държава, като най-често те се уреждат от законодателството. Проблемът е, че в много от тези актове се съдържат принципни изисквания, които заслужават конституционно прогласяване.
Какви са сегашните решения? Правата на децата присъстват и като принцип, и като конкретизирана правна уредба, и изрично, експлицитно, но и неизречени, недиференцирани, най-вече в Глава втора, посветена на основните права и задължения на гражданите. Чл.14 съдържа генералния принцип: „Семейството, майчинството и децата са под закрила на държавата и обществото“. Този принцип носи в себе си традицията, но едновременно отговаря и на основните международно-правни изисквания. Взаимната обвързаност на трите адресата е логична. Първостепенната роля на семейството е най-съществената гаранция за материализиране на провъзгласените права. Имплицитно правата на децата могат да се разчетат и в контекста на социалната и правова държава, в защитата на личната свобода и неприкосновеност и преди всичко ‒ на правото на живот. Спорен е въпросът за някои елементи на политическа свобода, проникнали в международните актове (например, възможността за изслушване на детето в съдебен процес се асоциира със свободата на словото), доколкото политическите права изискват пълнолетие. По-скоро децата трябва да се защитят от преждевременна политизация, за да не се върнем към социалистическото конституционно изискване към родителите да осигурят „комунистическо възпитание“ на децата.
В чл. 47 на Конституцията се съдържат няколко текста, посветени на правата на децата. Първата алинея възлага отглеждането и възпитанието на децата на техните родители, като тази отговорност е определена едновременно като „право и задължение“. Визира се и подпомагането на тази дейност от държавата. Важно значение има ал.3 на същия член: „Децата, родени извън брака, имат равни права с родените в брака“. Този въпрос има особено значение във връзка с драматичното развитие на семейните отношения в най-ново време, при което, по данни на статистиката, по-голяма част от двойките съжителстват без сключен юридически брак. Без да се прави каквато и да било оценка на този вид разгръщане на свободата на личността у нас, интересно е, че това е може би единственият показател, по който сме на челно място в Европейския съюз: около 60% от съжителствата на „семейни начала“ са без сключен брак, като в това отношение ни изпреварва с 1% само Франция. На този етап остава открит въпросът за битието на децата, като се има предвид и фактът, че повече от половината сключили брак двойки се разпадат.
Към посочените текстове могат да се прибавят и правото на образование, и отговорността на държавата за децата, „останали без грижата на близките си“, за които Конституцията изисква „особена закрила на държавата и обществото“. Пряко отношение към отглеждането и развитието на децата има закрилата на жената майка, един традиционен за нас, но вече станал универсален конституционен текст.
Както става ясно от приведените конституционни текстове, сравнително малка част от тях се отнасят пряко до правата на децата. Всички останали трябва да се извеждат от основните права на всеки човек, както и от задълженията на родителите и държавата. Истината е, че и по време на Националната кръгла маса, и при дебатите върху текстовете за нова Конституция (при официално депозирани 16 проекта), фокусът на вниманието беше върху радикалната промяна на политическата система. Очевидно наследените решения за децата са били оценени като достатъчни.
След настъпилите сериозни, не най-често позитивни промени в обществените отношения, 30 години след приемане на новата Конституция, вече е ясно, че издигането на основните права на децата в конституционен ранг не е просто наложен отклик на международно-правните актове. Става дума за приоритети и за тяхната стабилност, които имат изключително значение за днешния и утрешния ден на държавата и обществото. Гарантирането на правата на днешните деца има значение не само за изграждането и реализацията на всяка отделна личност, но и за развитието на човешкия потенциал на нацията. Не е тайна, че дори изрично провъзгласени и гарантирани права, като това на образование, у нас не се осъществяват пълноценно. По данни на ЮНЕСКО в България постоянно расте броят на децата, които не ходят на училище, а равнището на грамотност е унизително за държава, която е включила в Конституцията си като всеобщо и безплатно правото на образование на децата още преди близо 150 години.
Във връзка с това, в постоянно изригващите дискусии за изменения и допълнения, а дори и за нова конституция, би следвало да се въведе и темата за правата на децата и техните гаранции. В края на тази статия се съдържат редица идеи по материята за обществена дискусия и намиране на решения.
IV. НЯКОИ ИДЕИ ЗА ОБЩЕСТВЕНА И НАУЧНА ДИСКУСИЯ ВЪРХУ НЕОБХОДИМОТО ОТРАЖЕНИЕ
НА ПРАВАТА НА ДЕЦАТА В КОНСТИТУЦИЯТА
В тази част са необходими някои предварителни бележки.
Първо. Според чл.5, ал.4 на Конституцията международните договори, „ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната“. Този текст съдържа представата за едва ли не автоматично действие. Но анализът на огромния обем законодателство, стратегически документи, подзаконови нормативни актове, отнасящи се до правата на децата, доказва, че всеки конституционен текст, а и всеки ратифициран международен акт задължително води до сложен, зареден с нови проблеми процес. Толкова повече правата на децата се нуждаят най-напред от конституционен превод.
– възрастта за навършване на пълнолетие и разграничението на двете групи (на малолетните ‒ до 14 години и на непълнолетните ‒ от 14 до 18 години). Подобен текст, който произтича от международните конвенции, а у нас се съдържа в законодателството, има универсално значение за диференцирана държавна политика, за отговорността на родителите, при трудовите отношения, при санкциите за нарушение на закона от децата и пр.;
– намесата на държавата за защита на живота и здравето на децата, един вълнуващ обществото проблем, следва да се изнесе „на светло“ и поднесе убедително на гражданите чрез съответна конституционна разпоредба;
– трябва да се уреди по конституционен път понятието за „семейство“, в което да се включат както „устойчивото съжителство на мъж и жена“ (вместо сегашното „на семейна начала“ или „жената до…“), така и всяка общност, създадена от някой от родителите и неговите потомци. Тази уредба е от съществено значение за отговорностите на родителите, правата на децата, задълженията на държавната политика и пр.;
– да се въведе в конституцията международното изискване за превръщане на „висшия интерес на детето“ в отговорност на всички държавни институции, което произтича от Конвенцията на ООН от 1989 г. В някои модерни държави вече десетилетия функционира министерство за семейството и децата, в други има обособено „детско правосъдие“. Националните стратегии включват отговорностите на всички власти в държавата;
– да се учреди специализиран Омбудсман за правата на децата. Такава институция има вече в повечето държави членки на Европейския съюз. Действа и международна мрежа на омбудсманите за правата на децата.
